I. Los medios impugnativos,
con especial referencia a los recursos de reposición y revisión; y II. La vía
de excepción para obtener la declaración de inconstitucionalidad de las leyes[1]
Gabriel
VALENTIN[2]
I. LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS, CON ESPECIAL REFERENCIA A LOS
RECURSOS DE REPOSICIÓN Y REVISIÓN
1. (Introducción)
1.1. En
este primera parte dirijo nuevamente la mirada sobre los medios impugnativos de
las resoluciones que puede dictar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
(TCA) en el proceso contencioso administrativo de anulación, con especial referencia
a los recursos de reposición y revisión.
En
esta oportunidad las Jornadas se realizan en homenaje al recordado Ministro
Dardo PREZA RESTUCCIA, que fuera docente de Derecho Penal en las Facultades de
Derecho de la Universidad de la República y la Universidad Católica del
Uruguay, y antes también de Derecho Procesal en la primera Universidad.
Este
primer tema no puede ser más oportuno, porque en su incursión por el estudio
del Derecho Procesal el homenajeado se detuvo especialmente en el análisis de
los recursos[3]; y
en su condición de Ministro del TCA siempre tuvo especial preocupación por el
régimen de los recursos de este proceso especial.
Vayan
estas líneas como pequeño homenaje al docente, y como afectuoso recuerdo de la
persona.
1.2.
Conforme a los desarrollos del Maestro BARRIOS DE ÁNGELIS, dentro de las
funciones procesales principales se encuentra la función de control, que se ha definido como “la actividad que tiene por finalidad el examen crítico de las demás
funciones”[4],
recordando que “es una manifestación de
los principios lógicos y ontológicos de contradicción y de razón suficiente”[5].
Desde una perspectiva similar, defino
a la función de control como el conjunto de actos (actividad) cuyo objetivo
específico es la comprobación de la admisibilidad y/o la fundabilidad de los
actos procesales[6];
lo que supone la verificación de la existencia o ausencia de las exigencias
normativas que permiten cumplir con los requisitos de admisibilidad y
fundabilidad.
Por ejemplo, en el proceso contencioso
administrativo de anulación integran esta función la resolución inicial del
tribunal por la que se controla la demanda (art. 62 del decreto ley 15.524,
conocido como Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en
adelante “LOTCA”), la oposición de excepciones dilatorias por el demandado
(LOTCA: art. 66), los recursos (LOTCA: arts. 97 a 100), etc.
Como ha señalado el mismo autor, las
clases de control pueden ser muy variadas, pero pueden fácilmente identificarse
algunos pares de especies antagónicas, de los cuales quiero destacar dos:
a) Control de partes y control
del tribunal: ejemplo típico pero no exclusivo del primero son los
recursos; ejemplo del segundo son, en definitiva, todas las resoluciones del
tribunal que verifican la admisibilidad o fundabilidad de otro acto procesal.
b) Control de coordinación y control de subordinación.
El primero se realiza en un mismo plano situacional (por ejemplo, la oposición
de una excepción dilatoria). El segundo se realiza en un diferente plano
situacional: puede ser ascendente,
cuando quien tiene menos poder controla a quien tiene más (nuevamente, el caso
típico del recurso) o descendente,
exactamente inverso al anterior (por ejemplo la resolución de ese mismo
recurso).
Dentro de las formas de control los
diversos medios impugnativos ocupan un lugar relevante. Esos medios constituyen
formas de control de parte, de coordinación o de subordinación ascendente.
Como género, y conforme al enfoque
tradicional, comprenden como especie principal a los recursos (en la LOTCA: arts. 97 a 100), pero también otros medios
impugnativos como, en el caso del proceso contencioso anulatorio, la excepción (arts. 66-73), la oposición a la providencia con citación (CPC,
art. 206, por remisión del art. 104 de la LOTCA) y el proceso incidental de nulidad (que debe tramitar por la estructura
prevista por los arts. 69 a 71 de la LOTCA), etc.[7].
En
último término, resulta bastante difícil identificar los elementos
diferenciales de los recursos y algunos medios impugnativos que
convencionalmente no lo serían, como la oposición a la providencia con
citación, pero no es este el momento para profundizar en el análisis de ese
tema.
1.3.
Este estudio se refiere a los medios impugnativos en el proceso contencioso
administrativo de anulación, regulado por el decreto
ley 15.524, de 9 de enero de 1984 (LOTCA).
La
LOTCA, reglamenta las disposiciones constitucionales (arts. 309 a 321 de la CR),
y regula la organización del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) y
la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (PECA), su
competencia (“jurisdicción”), los presupuestos de la pretensión anulatoria, el
proceso contencioso administrativo de anulación y otros procesos en que es
competente el TCA.
En
síntesis, el TCA tiene competencia para entender en el proceso contencioso
administrativo de anulación (arts. 309 a 311 de la CR y 58 a 100 de la LOTCA) y
en los procesos por contiendas de competencia fundadas en la legislación y por
diferencias, inter e intra-orgánicas, de carácter administrativo (CR, art. 313
y arts. 101 a 103 de la LOTCA)[8].
Conviene
recordar que todos los procesos de competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
regulados por el decreto ley 15.524, de 9 de enero de 1984, están vigentes aún
luego de la entrada en vigencia del CGP (art. 545 lit. c de este código).
Mi
análisis, limitado al tema de estas jornadas, se refiere a los medios
impugnativos de las resoluciones en el proceso contencioso administrativo de
anulación.
En los próximos capítulos dividiré el
planteo, para analizar en primer lugar el régimen general de los recursos y
luego, más detenidamente, el de los recursos de reposición y revisión.
2. (Los recursos en el proceso contencioso administrativo
de anulación)
2.1. Presentación:
régimen aplicable
2.1.1. En
la regulación vigente, los recursos contra las resoluciones que se adoptan en
el proceso contencioso anulatorio están previstos en los arts. 97 a 100 de la
LOTCA, y son los siguientes: el recurso de reposición (art. 97), los recursos
de explicación y ampliación (art. 98) y el recurso de revisión (arts. 99-100).
A mi juicio, en lo no previsto en la regulación
específica de esos artículos, debemos acudir a las normas respectivas del
Código de Procedimiento Civil, con las modificaciones introducidas por leyes
posteriores.
En
efecto, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 104 de la LOTCA, en todos los
puntos no regulados por dicha ley, “se
estará a lo dispuesto en la Ley de Organización de los Tribunales, Código de
Procedimiento Civil y demás leyes que rijan la materia, concordantes,
complementarias o modificativas”.
Por
otra parte, en lo que refiere particularmente al proceso contencioso
administrativo de anulación, de acuerdo al art. 58 de la LOTCA, “se observarán las normas previstas por el
Código de Procedimiento Civil para el juicio ordinario”.
Entiendo
que, de acuerdo a estas disposiciones, en todo lo no previsto por la LOTCA y
sus modificativas, rigen las disposiciones del viejo CPC y leyes modificativas,
en lo pertinente y siempre que no contradigan la regulación especial[9].
2.1.2. A
mi juicio, no puede aplicarse a este proceso por vía de remisión el régimen del
CGP[10].
En
primer lugar, porque es clarísima la expresa remisión al CPC y sus leyes concordantes,
complementarias y modificativas. Como ha señalado entre nosotros BARRIOS DE
ÁNGELIS, la remisión es un procedimiento económico de técnica legislativa
mediante el cual se incorpora a una norma el contenido de las disposiciones a
las que ella se remite: en el caso, es como si esas leyes, en lo pertinente y
compatible con la regulación especial, estuvieran íntegramente incorporadas a
la norma remitente[11].
En
segundo lugar, porque la referencia a leyes concordantes, complementarias y
modificativas del CPC contenida en el art. 104 de la LOTCA no alcanza al CGP: el nuevo Código no es modificativo, ni
mucho menos complementario o concordante del CPC, sino que lo derogó
genéricamente.
Como
advierte TARIGO, “se produce a este
respecto – como también se produjera en el Código del Proceso Penal de 1980,
cuando a texto expreso se remitía a la Ley de Abreviación de los Juicios – un
fenómeno de supervivencia de normas procesales genéricamente derogadas en lo
que respecta al campo estrictamente delimitado del proceso civil – el CPC, la
Ley Nº 9.594 – por lo que hace relación con el proceso contencioso
administrativo de anulación en este caso, o con el proceso penal en el otro”[12]. En tercer lugar, porque el propio CGP, al enumerar las
excepciones a las derogaciones, excluye
de su ámbito de aplicación a los procesos que tramitan ante el TCA (art.
545 lit. c). Permitir el ingreso del CGP por una interpretación amplia de la
norma de remisión contenida en el art. 104 de la LOTCA sería desatender al
claro sentido del art. 545 lit. “c” del propio CGP: el gato que se sacó por la
puerta (por el propio CGP) entraría por la ventana (por una interpretación de
la LOTCA).
Sin perjuicio de ello, nada impide que, en caso de
“vacíos” del sistema normativo, se pueda integrar mediante alguna norma análoga
contenida en el CGP. En efecto, si no puede extraerse una solución de la LOTCA
ni del CPC y sus leyes concordantes, complementarias y modificativas, sólo
quedaría ir a las soluciones análogas del CGP y sus modificativas[13].
Por lo tanto, para determinar el régimen aplicable a los
recursos debemos acudir a la LOTCA (arts. 97 a 100) y a las disposiciones del
CPC y sus leyes concordantes, complementarias y modificativas; y sólo en caso
de vacío de esas normas, al CGP.
Con
estas precisiones generales sobre el régimen aplicable, en los apartados
siguientes analizaré el régimen de los recursos de reposición y revisión[14].
2.2. Algunas reglas generales
sobre recursos
A
pesar de la sencilla regulación de los recursos en la LOTCA, a partir de la
remisión al CPC y sus modificativas o, en caso de vacío, al CGP, pueden
extraerse algunas reglas generales sobre los recursos[15].
En
primer lugar, rige la regla de la especificidad,
conforme a la cual se debe impugnar con el medio impugnativo específico
previsto por la ley. Sin perjuicio de esto, al igual que en el proceso civil
regido por el CGP, el TCA admite la regla de la canjeabilidad de los medios impugnativos.
En
particular, la ha aplicado en casos en que se impugna mediante reposición
sentencias interlocutorias con fuerza de definitivas que, según una
jurisprudencia del Tribunal que luego cuestionaré, sólo admitirían recurso de
revisión. En esos casos el TCA ha admitido el acto de impugnación como recurso
de revisión[16].
También rige la regla general de la recurribilidad, salvo norma expresa en contrario (v., p. ej., art.
97).
2.3. Recurso de
reposición
2.3.1. El
recurso de reposición está regulado en el art. 97 de la LOTCA.
En
lo no previsto por esta disposición, por la genérica remisión del art. 104,
podrá acudirse al régimen del CPC (arts. 651 a 653, el primero en la redacción dada
por el art. 46 de la ley 13.355, de 17 de agosto de 1965, conocida como Segunda
LAJ).
2.3.2. El recurso de reposición es un recurso ordinario en cuanto las resoluciones
contra las cuales pueden interponerse no pasaron en autoridad de cosa juzgada.
En el caso de las providencias de mero trámite, por su propia naturaleza,
porque nunca alcanzan ese estado; en el supuesto de las sentencias, porque si
bien pueden alcanzar ese estado, precisamente mediante la interposición de este
recurso se pretende su revocación y, por consiguiente, se posterga la firmeza
de lo resuelto.
Desde otra perspectiva, en el sentido propuesto por
GUASP, también es un recurso ordinario,
en cuanto no tiene causales específicas de admisibilidad y por consiguiente los
poderes del Tribunal al resolver el recurso no son limitados[17].
Finalmente, es un recurso de autocontrol, porque se interpone ante y se resuelve por el propio
Tribunal que dictó la sentencia.
2.3.3. El
art. 97 prevé el recurso de reposición contra “los actos dictados durante el trámite de la acción anulatoria (…)
salvo que la ley declare el acto irrecurrible”.
Como advierte TARIGO la terminología no es la
procesalmente habitual: el artículo denomina actos a las providencias,
y menciona el trámite de la acción,
cuando debió decir el trámite del proceso[18].
Sin embargo, con esa precisión no basta, ya que el
recurso de reposición no procede contra todas las providencias o resoluciones del
Tribunal. Si completamos el régimen con lo previsto por el CPC, el recurso de
reposición sólo procede contra las
providencias mere interlocutorias o de mero trámite (art. 651) y contra las
sentencias interlocutorias (art.
652), salvo que la ley las declare irrecurribles, pero no contra las sentencias
definitivas.
Ahora bien: dentro de las sentencias interlocutorias,
¿procede contra todas las sentencias interlocutorias, o sólo contra las
sentencias interlocutorias simples?
A
primera vista la duda es legítima, ya que para las sentencias interlocutorias
con fuerza de definitivas (al igual que para las sentencias definitivas) existe
un recurso especial: el recurso de revisión (art. 99).
El propio TCA ha planteado esta cuestión al resolver
recursos de reposición interpuestos contra sentencias interlocutorias con
fuerza de definitivas, como la sentencia
que declara liminarmente que la vía administrativa fue mal agotada o que operó
la caducidad, y por lo tanto tiene por no presentada la demanda, o la sentencia
que decreta la perención. En varias sentencias, el Tribunal ha resuelto que el
recurso de reposición no procede contra este tipo de sentencias, ya que para
ellas existe un medio impugnativo específico: el recurso de revisión. Sin
perjuicio de lo cual, si se invocan nuevos elementos de juicio que por su
naturaleza puedan determinar la modificación de la sentencia y de los cuales el
recurrente no hubiese podido hacer uso antes, el Tribunal admite la
canjeabilidad del medio impugnativo y lo tramita como recurso de revisión[19].
No tengo el honor de compartir esa
posición.
A mi juicio las
sentencias interlocutorias con fuerza de definitivas admiten recurso de
reposición y recurso de revisión. El primero, como veremos, procede para
obtener la revocación de la sentencia por contrario imperio, sea por errores in procedendo como por errores in iudicando; el segundo, en cambio,
sólo procede para obtener la revocación de la sentencia por la específica
causal prevista en el art. 99 de la LOTCA.
El art. 97 de la LOTCA es suficientemente amplio: el
recurso procede contra todos los actos – providencias,
como vimos –, salvo que la ley los declare irrecurribles. Es decir que la regla
es la admisión del recurso, salvo regla expresa en contrario. El art. 652 del
CPC confirma esta conclusión: las sentencias interlocutorias – todas, salvo
aquellas que la ley declare irrecurribles – admiten recurso de reposición.
Por otra parte, el art. 99 no dice que las sentencias
interlocutorias sólo podrán impugnarse mediante recurso de revisión, sino que
contra ellas “habrá” dicho recurso.
Lo que no impide que pueda haber otros
recursos. Insisto: ambos recursos tienen causales diferentes, y pueden
perfectamente coexistir; en todo lo no cubierto por el recurso de revisión, el
recurso de reposición tiene un amplio campo para operar.
Si esta lectura se admite, sería posible un control
más amplio de las sentencias interlocutorias con fuerza de definitivas. Por
ejemplo, si la sentencia rechaza liminarmente la pretensión anulatoria por no
haberse agotado correctamente la vía administrativa o por haberse presentado
luego del vencimiento del plazo de caducidad, y el actor entiende que el
Tribunal ha cometido un error en el cómputo de los plazos, el recurso de
revisión deja poco margen para su revocación de la sentencia; lo mismo ocurre
si el Tribunal declara la perención y la parte entiende que el plazo no fue
correctamente computado o existió una causa de interrupción no advertida. De
hecho, como veremos, el TCA ha debido extender – hasta desfigurarlo – el
concepto de “nuevos elementos de juicio”
del art. 99 de la LOTCA, para subsanar ese tipo de errores. En la lectura que
propongo, existe un medio impugnativo específico, el recurso de reposición,
cuyas causales son lo suficientemente amplias para comprender esas situaciones,
y que claramente procede contra todo tipo de sentencias interlocutorias.
2.3.4.
Como adelanté, el error que se denuncia
mediante el recurso de reposición puede ser un error in procedendo o un error in
iudicando, aunque lo más habitual es que refiera a errores in procedendo. En el caso de las
providencias de mero trámite siempre se tratará de un error de ese tipo.
Lo que se pretende es la revocación de la sentencia “por contrario imperio” (art. 651 del
CPC).
2.3.5. El
procedimiento del recurso no está regulado por el art. 97 de la LOTCA, por lo
que corresponde acudir, en lo que sea compatible con el régimen especial, al
art. 651 del CPC para las providencias de mero trámite y al art. 652 del mismo
Código para las sentencias interlocutorias.
En cuanto a las providencias de mero trámite, el recurso
debe interponerse dentro de un plazo de tres días a contar del siguiente a la
notificación (art. 651); mientras que si se trata de una sentencia
interlocutoria el plazo para la interposición es de cinco días (art. 652).
El recurso de reposición no requiere sustanciación, es
decir que el Tribunal debe resolverlo inmediatamente, sin previo traslado a la
contraparte[20]. De
todos modos, en la práctica he visto que, en varias ocasiones, el TCA confiere
traslado antes de resolver.
En cuanto al plazo para la resolución del recurso no
existen normas especiales por lo que, en el ámbito del TCA, se aplican las
normas generales (art. 82 inciso final y 84 de la Ley Orgánica).
La resolución que resuelve el recurso de reposición, sea
que haga lugar o lo desestime, no admite otro recurso (art. 651 inc. 3º del
CPC). Esa era la solución del viejo Código, y la que corresponde aplicar en el
proceso contencioso administrativo de anulación[21].
2.4. Recurso de
revisión
2.4.1. Este
recurso tiene como antecedente el viejo recurso de revisión ante la Alta Corte de Justicia, previsto
en los arts. 27 a 30 de la ley 3.246, de 28 de octubre de 1907.
De hecho, durante la vigencia de las Constituciones de
1952 y 1967, las disposiciones transitorias letras “N” num. 1º y “J” num. 1º,
respectivamente, dispusieron que mientras no se aprobara la ley orgánica del
Tribunal éste se regiría en cuanto a su integración y funcionamiento por la
referida ley 3.246, de creación de la Alta Corte de Justicia, por lo cual se
entendió admisible el recurso de revisión contra las sentencias definitivas por
las cinco causales del art. 27 de esa ley[22].
Vale la pena recordar tres de aquellas cinco causales,
porque pueden servir como pauta para interpretar el alcance del recurso de
revisión actualmente previsto en la Ley Orgánica:
- “Cuando
después de pronunciada [la sentencia], la
parte perjudicada hallare o recobrare documentos decisivos ignorados,
extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor
se hubiere dictado” (num. 3º);
- “Cuando se
hubiere pronunciado en virtud de documentos reconocidos o declarados falsos,
ignorándolo el recurrente, o cuya falsedad se reconociere o declarase después” (num.
4º); y
- “Cuando
habiéndose dictado en virtud de prueba testimonial o de posiciones, alguno de
los testigos o la parte absolvente fueren condenados como falsarios en sus
declaraciones” (num. 5º).
Sin embargo, debo advertir que el recurso de revisión
de esa ley 3.246 tenía un alcance más amplio, ya que sus dos primeras causales
referían a supuestos de incongruencia de la sentencia que por cierto no tienen
vinculación con la actual causal del recurso de revisión de la LOTCA[23].
Pero es claro también que las otras tres
causales sí constituyen un valioso antecedente de este recurso[24].
En cambio, nada tiene que ver este recurso de revisión
de las sentencias del TCA – salvo en la denominación, como advierte TARIGO – con
el recurso de revisión previsto primero para el proceso penal por la ley 3.439,
de 5 de abril de 1909 (arts. 29 a 35) y por el vigente Código del Proceso Penal
(arts. 283 a 290); para el proceso penal militar por el Código de Procedimiento
Penal Militar (arts. 507 y 508 del decreto ley 10.326, de 28
de enero de 1943); y finalmente para el proceso civil por el CGP (arts. 281-292,
con las modificaciones introducidas por la ley 19.090, de 14 de junio de 2013,
a los arts. 283 y 285).
El recurso de revisión en el proceso contencioso
administrativo de anulación está regulado en los arts. 99 y 100 de la LOTCA.
2.4.2.
El recurso de revisión
es un recurso ordinario en cuanto las
sentencias contra las cuales pueden interponerse no pasaron en autoridad de
cosa juzgada: precisamente mediante la interposición de este recurso se
pretende la revocación de una sentencia que aún no ha quedado firme[25].
Desde otra perspectiva, en el sentido propuesto por
GUASP, es un recurso extraordinario,
en cuanto tiene una causal específica de admisibilidad y por consiguiente los
propios poderes del Tribunal al resolver el recurso son limitados[26].
Finalmente, es un recurso de autocontrol, porque se interpone ante y se resuelve por el propio
Tribunal que dictó la sentencia.
2.4.3.
Este recurso procede
contra las sentencias definitivas y contra las sentencias interlocutorias con
fuerza de definitivas.
Por consiguiente, no procede contra las sentencias
interlocutorias simples y, por supuesto, tampoco contra las providencias de
mero trámite.
El Tribunal ha rechazado reiteradamente recursos de
revisión interpuestos contra sentencias interlocutorias simples.
Así, ha rechazado por inadmisible el recurso de
revisión interpuesto contra la sentencia que decide el pedido de suspensión de
ejecución del acto administrativo, por tratarse de una sentencia interlocutoria
simple[27].
Como ya vimos, este tipo de sentencias sólo admite
recurso de reposición (art. 97), cuyas causales son además más amplias que las
del recurso de revisión.
2.4.4.
En cuanto a quiénes
pueden interponer el recurso, naturalmente, tienen legitimación específica las
partes y los terceros intervinientes[28].
En un caso relativamente reciente, el Tribunal rechazó
la interposición de un recurso de revisión contra la sentencia definitiva por
un tercero al que oportunamente se había dado noticia del pleito para que
compareciera en un plazo de diez días y que no había comparecido a lo largo del
proceso[29].
Por supuesto que no comparto esta postura: el tercero que tiene interés en el
mantenimiento del acto, que es citado pero omite comparecer en el proceso,
habrá perdido su oportunidad de dar al Tribunal su versión acerca de los hechos
y las normas aplicables, o de ofrecer pruebas, pero de ninguna manera carece de
legitimación para interponer un recurso de revisión contra la sentencia
definitiva que – en el ejemplo – hace lugar a la pretensión anulatoria. Sin
embargo, sí pueden existir límites derivados de su calidad de coadyuvante
simple, tema cuyo análisis excedería el propósito de estos comentarios[30].
2.4.5.
Veamos ahora la causal que habilita la interposición de este
recurso.
El art. 99 de la LOTCA establece que este recurso
podrá interponerse “cuando se presenten
nuevos elementos de juicio que, por su naturaleza, puedan determinar la
modificación de la sentencia y de los cuales no hubiese podido hacer uso el
recurrente durante el proceso”.
Como se advierte, se trata de una causal con tres
requisitos o condiciones:
(a) En primer lugar, deben alegarse nuevos elementos de juicio.
El alcance de este concepto puede delimitarse
recordando el antecedente del art. 27 de la ley 3.246.
Así, por ejemplo, puede interponerse el recurso
alegando que después de dictada la sentencia se halló o recobró un documento decisivo,
cuya existencia era ignorada, o que habían sido extraviados o detenidos por
fuerza mayor o por acto de la parte en cuyo favor fue dictada la sentencia; o
que la sentencia fue dictada en virtud de un documento declarado falso,
circunstancia que era anterior a la sentencia pero desconocida por el
recurrente, o cuya falsedad se reconociere o declarase después de la sentencia;
o que la sentencia se dictó en virtud de prueba testimonial y alguno de los
testigos fue condenado penalmente por falso testimonio. Claramente, en todos
esos casos existen nuevos elementos de
juicio, nuevos en el conocimiento o nuevos en el acaecimiento, que
habilitan a la interposición del recurso.
El TCA tiene una postura muy estricta al analizar la
causal del recurso[31]:
así, ha resuelto que no se admite la interposición de este recurso si sólo se
pretende reiterar argumentos que se utilizaron oportunamente, o formular
argumentos que se pudieron esgrimir con anterioridad[32];
si lo que se pretende es expresar agravios contra la sentencia pero sin aportar
elementos de real novedad[33];
o se aportan pero no refieren al objeto decidido[34];
o si se alega que en otro proceso sobre idéntica cuestión o problema el
Tribunal arribó a una solución diferente[35].
(b) En segundo lugar, dichos nuevos elementos de juicio
deben ser tales que, por su naturaleza,
puedan determinar la modificación de la sentencia.
Los nuevos elementos de juicio que se invocan,
entonces, deben ser determinantes para modificar la parte dispositiva de la
sentencia. Es decir que si el elemento es nuevo pero no tiene mérito suficiente
para determinar una modificación de lo resuelto el TCA rechazará el recurso.
(c) Finalmente, debe tratarse de elementos de los cuales no hubiese podido hacer uso el
recurrente durante el proceso.
Esta exigencia complementa la primera. Si, por
ejemplo, el recurrente recobra un documento una vez concluida la causa, no
podrá solicitar su incorporación como prueba en esa etapa (LOTCA: art. 81).
Pero en ese caso, si la sentencia definitiva le es desfavorable, podrá
interponer el recurso de revisión solicitando la incorporación del nuevo
elemento de juicio del que, obviamente, no pudo hacer uso con anterioridad.
2.4.6.
En una sentencia del
año 2006, el Tribunal fijó algunas interesantes pautas para determinar el
alcance de la causal, y que me permite reflexionar acerca de la compatibilidad
del recurso con el sistema impuesto por las normas internacionales.
En dicha sentencia indicó el TCA:
“Emerge del impecable resumen
que se realiza en el libelo impugnatorio sobre la jurisprudencia del T.C.A.
referida a los alcances del recurso de revisión, que ésta ha sido firme y
constante en cuanto a no desvirtuar la finalidad esencial de este medio
impugnativo: no se trata de un recurso de apelación; y en más de 50 años de
existencia del Cuerpo, pocos han sido los casos en los cuales se ha dictado una
nueva sentencia.
II)
En cambio, el Colegiado no tiene el honor de compartir la argumentación de la
parte impugnante, según la cual, una interpretación amplia y generosa se
justificaría hoy como contrapeso de la instancia única (art. 320 de la
Constitución Nacional), y ello porque a partir de la regencia de la ley Nº
15524, no se puede desconocer la especificidad de la norma
contencioso-administrativa y sólo cuando el punto no esté regulado por el
decreto-ley 15524, se podría recurrir a legislación supletoria; la cuestión que
se plantea en la sub-causa se encuentra expresamente regulada por la Ley (arts.
99, 100 y 104 del decreto ley 15524 y art. 545 letra C del CGP).
III) La norma adjetiva
que regula el recurso, prevé como presupuesto para la viabilidad del mismo, que
se den acumulativamente los tres requisitos: a) que se presenten nuevos
elementos de juicio; b) que por su naturaleza puedan determinar la modificación
de la sentencia; y c) que el recurrente no hubiere podido hacer uso de dichos
elementos de juicio durante el proceso”.
Y
luego de analizar los nuevos elementos invocados en el caso, postuló el TCA:
“Lo que sí resulta compartible
es el enfoque del distinguido Letrado, en cuanto a la adopción de un criterio
más amplio respecto a la evaluación de los elementos incorporados al peticionar
la revisión de una sentencia, pues en esa tendencia jurisprudencial se orienta
la Sala, tal corno lo sostuviera en la sentencia Nº 712/04, en autos
caratulados "Dehorta Ferules, Ana Martha c/ Junta Departamental de
Maldonado" donde los nuevos elementos de juicio incidieron de tal forma,
que justificaron la revisión de la sentencia definitiva.
Pero, salvo esos casos
puntuales y excepcionales, la vía impugnativa, a través del recurso de
revisión, no puede transformarse en una verdadera apelación, ambientadora de
una segunda instancia; si así fuere, se estaría desvirtuando la "ratio"
de la previsión legal (art. 99 del decreto-ley 15524)”[36].
Actualmente,
el sistema de normas internacionales exige, como componente básico de la idea
de debido proceso, la garantía del recurso pleno ante un tribunal superior (v.,
especialmente, art. 8º num. 2º lit. h de la Convención Americana de Derechos
Humanos, conocida como Pacto de San José de Costa Rica). Por lo cual la
existencia de un Tribunal de instancia única configura un claro apartamiento
del sistema internacional. El legislador podría solucionar fácilmente este
desajuste, sin necesidad de reformar el sistema constitucional, creando órganos
inferiores dentro del sistema orgánico del TCA (art. 320). Sin embargo, hasta
la fecha no lo ha hecho, y el único recurso de que disponen las partes para
obtener la revocación de la sentencia definitiva es el que estamos analizando.
Sin
perjuicio de ello, mientras la omisión legislativa persista, es posible darle
un nuevo horizonte al recurso de revisión. En efecto, si bien en la
configuración legal el recurso de revisión es un recurso excepcional, que sólo
puede habilitar una revocación de la sentencia si existen nuevos elementos de
juicio que determinen la modificación de lo resuelto, ello no impide una
tendencia más amplia que la que tradicionalmente ha tenido el Tribunal, para
habilitar una revisión más amplia sin desvirtuar la ratio del recurso. Sin embargo, me temo que esa línea de apertura
destacada en la sentencia no se ha concretado en la realidad.
Sólo
puede relevarse una tendencia amplia en el caso de error de cálculo o de
cómputo de plazos, para habilitar la revisión de las sentencias que desestiman
anticipadamente la demanda por entender que la vía administrativa ha sido mal
agotada o que la demanda se presentó luego del vencimiento del plazo de
caducidad[37].
A mi juicio, en esos casos, estamos ante sentencias interlocutorias con fuerza
de definitivas que, como vimos antes, admiten recurso de reposición, y éste es
en realidad el medio impugnativo específico que debería utilizarse para obtener
la revocación de lo resuelto.
2.4.7.
Vamos a ver ahora el
procedimiento previsto para la interposición, sustanciación y resolución del
recurso.
El plazo para interponer este recurso es de veinte
días perentorios, empieza a correr a partir del primer día siguiente (sea hábil
o inhábil, art. 48 de la LOTCA), se computa en días corridos, se suspende en
las Ferias Judiciales y Semana de Turismo y si vence en día inhábil queda
prorrogado hasta el primer día hábil siguiente (LOTCA: art. 46)[38].
Puedo recordar un caso, un tanto curioso, en que se
pidió la extensión del plazo para interponer el recurso de revisión porque el
abogado patrocinante estaba fuera del país. Naturalmente, en ese caso, el
Tribunal rechazó la solicitud.
El escrito de interposición del recurso tiene que
cumplir con los requisitos generales de los actos procesales y con los
requisitos especiales de los actos escritos.
No existen limitaciones en cuanto a los medios
probatorios que se pueden proponer al interponer el recurso, es decir que se
puede ofrecer cualquier medio de prueba, siempre que sea para demostrar un
“elemento nuevo”[39].
Una vez presentado el recurso, el Tribunal tiene que
controlar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, y puede
rechazarlo de plano cuando a su juicio resultare manifiesta su improcedencia.
La expresión “improcedencia”, y su contrario
“procedencia”, tienen una cierta dosis de ambigüedad.
Como advierte BARRIOS DE ÁNGELIS, procedencia “es un vocablo equívoco, que significa, en
general, conformidad con el derecho; razón por la cual abarca tanto los casos de admisibilidad como los de
fundabilidad”[40].
En el caso del art. 99 de la LOTCA entiendo que la ley
utiliza la expresión “improcedencia” en el sentido de “inadmisibilidad”: el
Tribunal sólo puede rechazar de plano el recurso de revisión si es inadmisible.
Por ejemplo, si se interpone fuera de plazo, o sin invocar la existencia de
nuevos elementos de juicio.
La sentencia que rechaza el recurso de revisión de
plano, sin sustanciarlo, es una sentencia interlocutoria con fuerza de
definitiva, que como tal admite recurso de reposición.
Si el recurso de revisión es admitido, debe conferirse
traslado a la contraparte por un plazo de veinte días perentorios (art. 100).
Ese plazo se computa de la misma manera que el previsto para la interposición
del recurso.
Dentro de ese plazo la contraparte del recurrente
puede contestar el recurso o dejar vencer el plazo sin asumir ninguna actitud. La
ley no dice qué consecuencias apareja la omisión en evacuar el traslado
conferido, por lo que no se puede atribuir al silencio ningún efecto concreto.
Si existen hechos a probar, el Tribunal debe abrir a
prueba por plazo de treinta días (art. 100 inc. 3º).
No se establece expresamente una división del plazo en
sub-plazos para proponer prueba y ofrecer contraprueba o prueba de tachas. Sin
embargo, ante el silencio, entiendo que debe aplicarse analógicamente la
previsión del art. 24 de la ley 13.355 (2ª LAJ), que dividía el plazo de prueba
de treinta días de los juicios extraordinarios en un primer plazo de diez días
para proponer prueba, y un segundo de cinco días para proponer contraprueba o
prueba de tachas de los testigos propuestos[41].
Después de vencidos los treinta días se debe agregar y
certificar la prueba, de acuerdo a las previsiones generales. La ley no prevé
expresamente la posibilidad de formular alegatos. A mi juicio, si existe
actividad probatoria, debe existir una posibilidad de alegar. Entiendo que el
plazo para alegar – por analogía – debe ser el previsto para los incidentes, es
decir, seis días, ya que en ambos casos la extensión del plazo de prueba es de
treinta días (LOTCA, art. 71)[42].
Una vez certificada la prueba y formulados los
alegatos, o una vez contestado el recurso si no se hubiera abierto a prueba,
deben remitirse los autos al PECA, que en este caso tiene cuarenta y cinco días
para emitir su dictamen (art. 100 inc. 3º).
Oído el PECA o vencido el plazo para dictaminar, concluye
la instancia de revisión y debe disponerse el pase a estudio citándose a las
partes para sentencia.
En cuanto a los plazos para estudio y para dictar la
sentencia se aplican las reglas generales (arts. 82 a 88).
Si el Tribunal hace lugar al recurso debe revocar la
sentencia impugnada y emitir un nuevo fallo. Es decir que el propio Tribunal
tiene el deber revocatorio y constituyente de la nueva sentencia (iudicium rescindens / iudicium
rescissorium).
Se entiende que la sentencia que decide el recurso de
revisión no admite otros recursos[43].
A mi juicio, si se trata de un recurso de revisión contra
una sentencia definitiva, la sentencia que resuelve el recurso al final de la
instancia también tiene naturaleza de definitiva, por lo que admite recursos de
ampliación y explicación (LOTCA: art. 98).
3. (Conclusiones)
La regulación de los medios impugnativos en el
proceso contencioso administrativo de anulación no es del todo sistemática y en
todo caso bastante incompleta. En la práctica, estas deficiencias impactan en
el adecuado ejercicio de la función de control. Sin duda que el defecto más
evidente es el de la inexistencia de una doble instancia plena, como exigen las
normas internacionales. En una futura e imprescindible reforma del proceso
contencioso administrativo de anulación, ese tema debería afrontarse decididamente,
para asegurar un sistema de control de la legitimidad de los actos de las
personas públicas más cercano a la idea de proceso que nos promete el sistema
internacional.
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II. LA VÍA DE EXCEPCIÓN PARA OBTENER LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
DE LAS LEYES
1. Introducción
1.1. La
Suprema Corte de Justicia es, desde 1934, el órgano al que la Constitución
atribuye la competencia de resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes.
Nuestras
dos primeras Constituciones (1830 y 1917) no previeron ninguna disposición que
expresamente habilitara el control de constitucionalidad de las leyes. En 1874
y 1875 se registraron dos casos absolutamente aislados en que jueces declararon
la inaplicabilidad de ciertas leyes por ser contrarias a la Constitución[45].
Sin embargo, la mayoría de la doctrina se inclinó por la tesis negativa, fundada en una disposición
conforme a la cual correspondía “exclusivamente” al Poder Legislativo
interpretar o explicar la Constitución[46].
La tesis positiva, en cambio,
argumentaba que esa norma se refería a la interpretación generalmente
obligatoria, pero que de ningún modo impedía que en un caso particular el
órgano jurisdiccional resolviera no aplicar la ley contraria al texto
constitucional.
Las
Constituciones de 1934 y 1942 previeron la competencia originaria y exclusiva
de la Suprema Corte de Justicia para resolver sobre la inconstitucionalidad de
las leyes, por dos vías: excepción (propuesta por parte interesada en una causa
concreta) y de oficio (también en una causa concreta). En ambos casos la
declaración de inconstitucionalidad sólo producía efectos en el proceso
contradictorio en que se había pronunciado[47].
Se
discutía si era necesaria la aprobación de ley reglamentaria para que las
disposiciones constitucionales se pudieran aplicar. La doctrina de la época y
la propia SCJ (acuerdo del 17-04-1936) se pronunciaron en el sentido de la
innecesariedad de una ley reglamentaria[48].
Asimismo,
se discutió si era admisible una vía directa ante la Suprema Corte de Justicia,
punto sobre el cual la propia Corte tuvo una jurisprudencia oscilante. En un
primer momento se pronunció por la inadmisibilidad de esta vía, ante el texto
del art. 233 de la Constitución de 1934 que sólo preveía las vías de excepción
y de oficio[49];
posteriormente, en dos casos, dio trámite a pretensiones de
inconstitucionalidad por vía de acción[50];
finalmente, retornó a su tesis original de la inadmisibilidad de esta vía[51].
A nivel doctrinario, se pronunciaron a favor Juan A. RAMÍREZ, Ramón BADO, Eduardo
JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA y, en casos profesionales, Eduardo J. COUTURE y E. PETIT
MUÑOZ (el primero de ellos habría cambiado de opinión luego), y en contra
BAROFFIO y ZERBINO[52].
Finalmente, las Constituciones de 1952 y 1967 mantuvieron
la competencia originaria y exclusiva de la Suprema Corte de Justicia para la
declaración de la inconstitucionalidad de las leyes y decretos departamentales
con fuerza de ley en su jurisdicción, y previeron tres vías: la de excepción, que se puede oponer en
cualquier procedimiento judicial; la de oficio,
que se puede plantear por cualquier juez o tribunal que conozca en un
procedimiento judicial, o por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en
su caso; y la de acción, que se
entabla directamente ante la Suprema Corte de Justicia por cualquiera que se
considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo.
Cuando la inconstitucionalidad se propone mediante
excepción o de oficio en un proceso en trámite los procedimientos deben
suspenderse, y elevarse las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia.
En todo caso, “El fallo de la
Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto y sólo
tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado” (art. 259 de la Constitución vigente). Por esa razón, la
pretensión que resuelve la Suprema Corte de Justicia es la de inaplicabilidad al caso concreto de una ley
o un decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción contrario a la
Constitución.
En síntesis, es un sistema de control a posteriori (es decir, se realiza luego de que la ley es
sancionada), jurisdiccional y concentrado, pero con efectos para el caso concreto.
El proceso de declaración de inconstitucionalidad fue regulado
primero por la ley 13.747, de 10 de julio de 1969, y luego por el Código
General del Proceso, ley 15.982, de 18 de octubre de 1988 (arts. 508 a 523).
1.2. Cuando
la cuestión de inconstitucionalidad surge en un proceso contencioso
administrativo de anulación, el texto constitucional y el CGP prevén
expresamente la posibilidad de que el TCA solicite de oficio la declaración de
inconstitucionalidad.
En
efecto, el art. 258 num. 2, inc. 2º de la Constitución dispone que “El Juez o Tribunal que entendiere en
cualquier procedimiento judicial, o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
en su caso, también podrá solicitar de oficio la declaración de
inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, antes de dictar
resolución”.
El
CGP, con mayor calidad técnica, establece que la declaración de
inconstitucionalidad y la inaplicabilidad de las disposiciones afectadas por
aquélla, podrán ser solicitadas “De
oficio, por el tribunal que entendiere en cualquier procedimiento
jurisdiccional”.
Por
“tribunal” de acuerdo al sentido con
que esta expresión es utilizada en el CGP[53],
debe entenderse cualquier órgano
jurisdiccional integrante del Poder Judicial o de cualquiera de los
sistemas orgánicos a los que la Constitución atribuye expresamente el ejercicio
de función jurisdiccional[54];
en tanto que las palabras “cualquier procedimiento jurisdiccional”
refieren a cualquier proceso
jurisdiccional que se tramite ante esos órganos.
Por
consiguiente, es claro que está comprendido en esta disposición del CGP el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando entiende en un proceso jurisdiccional
(como es el caso del proceso contencioso administrativo de anulación)[55].
Un
tema más complejo se podría suscitar si se crearan órganos inferiores dentro
del sistema orgánico TCA, como prevé el art. 320 de la Constitución. En efecto,
podría entenderse que estos órganos no están mencionados expresamente en el
texto del art. 258 num. 2º inc. 2º de la
Constitución[56].
A
mi juicio, la alusión al “Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, en su caso” no sólo comprende al órgano supremo
de ese sistema – actualmente, el único que lo integra – sino al sistema todo,
incluyendo también a los órganos inferiores – aún no creados –, por lo que aun
cuando la ley que cree esos órganos nada diga, estos órganos también podrán
solicitar de oficio la declaración de inconstitucionalidad. Incluso, en la
concepción amplia que luego propongo, la referencia al juez o tribunal que
entendiere en cualquier procedimiento judicial también podría considerarse
comprensiva de estos órganos.
En
el plano legal, la amplia referencia del CGP al “tribunal que entendiere en el procedimiento jurisdiccional” confirma esta postura.
Pero
sin duda el tema más urticante – incluso en el seno interno del Tribunal – es el
que claramente fue propuesto como cuestión en una sentencia redactada por el
homenajeado, y luego reiterada en otros casos:
“¿Puede el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo dar curso a una excepción de inconstitucionalidad
opuesta por una de las partes, durante la tramitación de un proceso anulatorio
o sólo puede participar en dicho trámite cuando el Cuerpo decide, de oficio,
plantear la inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia?”[57].
En
el apartado siguiente intentaré responder a esta pregunta.
2. (El estado del tema en la doctrina y en la
jurisprudencia más reciente)
2.1. La
tesis negativa
2.1.1. La
tesis negativa sostiene que la vía de excepción no está prevista en el caso de
los procesos jurisdiccionales ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, por lo que esa vía no es admisible, y lo único que puede hacer
la parte para proponer la cuestión de inconstitucionalidad en uno de esos
procesos es “excitar el celo” del TCA para que éste decida de oficio si
solicita o no a la SCJ la declaración de inconstitucionalidad.
En esta línea puede ubicarse a al recientemente fallecido
CASSINELLI MUÑOZ en su clásico trabajo[58],
a ARLAS[59]
y, aparentemente, a CORREA FREITAS[60].
A
nivel jurisprudencial es la tesis defendida por los Ministros HARRIAGUE y
SASSÓN, y la dominante en las últimas sentencias del TCA, por mayoría[61].
2.1.2. El
primer argumento es literal: el art. 258 de la Constitución dice claramente que
la excepción se puede oponer “en
cualquier procedimiento judicial”, expresión que delimita la procedencia de
esta vía a los procesos tramitados ante los órganos del Poder Judicial.
En
esta línea advertía CASSINELLI que procedimiento judicial “es un concepto orgánico formal: comprende los procedimientos
jurisdiccionales ante el Poder Judicial y los procedimientos administrativos
(“de jurisdicción voluntaria”, como dice la propia Constitución, en el artículo
252) ante magistrados del mismo Poder”, por lo que se excluyen “los procedimientos ante órganos
administrativos o legislativos, así como los procedimientos ante órganos
jurisdiccionales ajenos al Poder Judicial, como la Corte Electoral y los
órganos de lo contencioso administrativo”[62].
2.1.3.
El segundo argumento también es literal y, para esta tesis, corrobora el primer
argumento e impide una interpretación extensiva de la expresión “procedimiento
judicial”.
De
acuerdo a los defensores de esta tesis, el penúltimo inciso del mismo art. 258
muestra que la palabra “judicial” se
utiliza en su acepción estricta[63].
En efecto, no tiene sentido que ese inciso distinga entre “procedimiento judicial” y el desarrollado ante el “Tribunal de lo Contencioso Administrativo”,
si el primero comprendiera al segundo[64].
2.1.4. El
tercer argumento es más bien de orden sistemático y lleva a CASSINELLI a
sostener que, en definitiva, el texto resultó más inteligente que su autor.
Al
explicar esa afirmación, sostenía el constitucionalista:
“En efecto: la analogía entre
la “excepción” de inconstitucionalidad planteada ante un Juez o Tribunal del
Poder Judicial, y la cuestión de inconstitucionalidad planteada por un
interesado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es sólo relativa.
No puede dejarse de tener en cuenta, en efecto, la distinta posición orgánica
del Juez o Tribunal judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
frente a la Suprema Corte de Justicia.
La Constitución ha querido
hacer del Tribunal de lo Contencioso Administrativo un órgano de igual
jerarquía que la Suprema Corte de Justicia, y sus miembros ofrecen exactamente
las mismas garantías de idoneidad, experiencia, selección, independencia y
responsabilidad.
Tratándose de los órganos
jurisdiccionales inferiores, la Constitución no sólo les ha quitado la
competencia para declarar inconstitucional una norma legislativa (art. 257),
sino que les ha quitado la facultad de controlar las solicitudes de declaración
de inconstitucionalidad puestas por los interesados en los procedimientos que
penden ante aquéllos (art. 258, inciso final en cuanto hace referencia al
numeral 2º). Ello es razonable por tratarse de órganos inferiores, que no
ofrecen las mismas garantías de idoneidad (podrían ser jueces de paz legos),
experiencia (podrían tener 25 años de edad o pocos años de abogacía), selección
(el nombramiento es menos difícil), e independencia (podrían ser amovibles).
En cambio, tratándose del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, si bien la Constitución ha reservado
a la Suprema Corte de Justicia la competencia para declarar la
inconstitucionalidad de una norma legislativa (art. 257), no le ha otorgado a
los interesados la facultad de pasar por sobre la opinión del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo provocando la remisión de las actuaciones a la
Suprema Corte de Justicia”.
Por
eso, los interesados que quisieran proponer la cuestión de inconstitucionalidad
ante el TCA “no pueden usar la vía de
excepción, sino que deben excitar el celo del Tribunal llamándole la atención
sobre la inconstitucionalidad. El Tribunal considerará la cuestión planteada, y
si le parece acogible, solicitará de oficio la declaración ante la Suprema
Corte de Justicia. De esta manera el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
conserva un poder importante, que es el de impedir el envío a la Suprema Corte
de Justicia cuando él crea en la constitucionalidad de la ley o el decreto
legislativo aplicable”[65].
La
inteligente argumentación del recordado profesor es habitualmente citada en
discordias de los Dres. HARRIAGUE y SASSÓN y ahora en las sentencias dictadas
por mayoría del Tribunal.
2.1.5. Los
defensores de esta tesis también descartan que el CGP haya podido incidir en el
punto. En efecto, advierten, aunque el CGP disponga que la vía de excepción
puede oponerse “ante el tribunal que
estuviere conociendo en dicho procedimiento”, no puede entenderse que haya
ampliado la solución constitucional.
En
esta línea, en varias discordias propuestas por el Ministro HARRIAGUE y ahora
en las sentencias por mayoría se indica que el CGP es la ley reglamentaria
(art. 261 de la Constitución), por lo que “va
de suyo que la expresión procedimiento jurisdiccional en modo alguno pretende o, se constituye, en
una flagrante violación de la norma jurídica superior cuya reglamentación realiza”.
Y
en discordias de la Ministra SASSÓN, ahora recogidas por la mayoría, se agrega
que “no puede suponer que cuando el Código
General del Proceso se refiere a procesos “jurisdiccionales” en la parte
referida a la “inconstitucionalidad” incluya al TCA, máxime cuando en el único
artículo que alude a ese organismo es en el 521, relativo a los “efectos del fallo.
En
conclusión, lo expuesto en el CGP no puede ser aplicado al caso, en tanto es un
principio indiscutible, que una ley no
puede interpretar la Constitución en un extremo que no se dispuso podía hacerlo
y menos aun contradiciendo un sistema que la Constitución previó expresamente”.
2.1.6.
Finalmente, en argumento también manejado en discordias por la Dra. SASSÓN y
ahora en las sentencias por mayoría se señala que “Si quien pretendiera promover una acción anulatoria, quiere a su vez,
promover la inconstitucionalidad de una ley, deberá hacerlo por vía de acción
directamente ante la SCJ y
concomitantemente, entablar la demanda anulatoria ante el TCA”.
Es por tal razón, que no puede
ser de recibo la crítica de que con esta posición, se vulneraría el principio
de igualdad de los justiciables que verían cercenada la garantía de poder
exponer sus defensas en el juicio, en este caso el anulatorio, y se actuaría en
contravención a lo establecido en el art. 8º de la Carta y el Pacto de San José
de Costa Rica ratificado por ley 15.737”.
2.2. La
tesis positiva
2.2.1. La
tesis positiva es defendida por VÉSCOVI[66],
BERRO ORIBE[67],
SAMPAY[68],
SAYAGUÉS LASO[69], GIORGI[70],
DURÁN MARTÍNEZ[71] y
RISSO FERRAND[72].
Esta tesis fue la tradicional en la jurisprudencia del
TCA, y sostenida por la mayoría en anterior integración[73],
así como por la Suprema Corte de Justicia[74].
2.2.2. Para
VÉSCOVI, la tesis negativa se basa en “una
interpretación exageradamente piedeletrista”[75].
En
esta línea, en anterior integración, el TCA sostenía por mayoría:
“Ya en su significación
gramatical, la palabra judicial
posee un significado más amplio que el que le asigna un sector de la Doctrina y
de la Jurisprudencia vernáculas; así, el Diccionario de la Real Academia
Española, en su edición 2.001, enseña:
“Judicial, del latín iudicialis. Adj.-
Perteneciente o relativo al juicio, a la administración de justicia o a la
judicatura.”.
Entonces, más allá que el
T.C.A., por su ubicación institucional no integra el Poder Judicial, está fuera
de discusión que cumple función jurisdiccional y que lo integran Jueces de
carrera, con una jerarquía institucional asimilada a la que poseen los miembros
de la Suprema Corte de Justicia, conforme lo prevén los arts. 307 y 308 de la
Constitución Nacional”[76].
En
el mismo sentido, BERRO ORIBE postula que la expresión “procedimiento judicial” debe entenderse como “procedimiento jurisdiccional”.
DURÁN
MARTÍNEZ, con amplios fundamentos, cuestiona la lectura de CASSINELLI y
defiende el sentido amplio de la expresión judicial,
que si bien tiene una connotación orgánica, no necesariamente es restringida al
Poder Judicial[77]
2.2.3. Por
otra parte, se advierte que la conclusión que emerge del análisis textual del
art. 285 “no es razonable”.
En
el ámbito del TCA, dice RISSO FERRAND, el interesado en la declaración de
inconstitucionalidad “no podría pedirla
por la vía de excepción, y sólo quedaría a la espera de que el Tribunal de
oficio remita el expediente a la Corte”. Sin embargo, “Este sin sentido es aclarado parcialmente por el Código General del
Proceso, ya que en su artículo 510 hace referencia a proceso jurisdiccional
(más amplio que judicial) y dentro del cual ingresaría el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo y eventualmente la Corte Electoral”[78].
2.2.4. Finalmente,
respecto a la incidencia del CGP, se advierte:
“La reglamentación del proceso
de inconstitucionalidad en sus diversas variantes, tiene rango legal (C.G.P.,
arts. 508 a 523) y en dicho cuerpo normativo el legislador ha dispuesto que es
“en cualquier procedimiento jurisdiccional
que se podrá promover la declaración de inconstitucionalidad (art. 508). Es
decir, que el legislador patrio, ha interpretado la voluntad del constituyente
en sentido amplio, incluyendo implícitamente a la justicia administrativa, cuya
jurisdicción en nuestro ordenamiento pertenece al T.C.A. y no al Poder
Judicial.
Coadyuvantemente, tal
interpretación surge asimismo de la disposición del numeral 2º del art. 510 del
propio CGP en cuanto prevé que la vía de excepción o defensa “deberá oponerse
ante el tribunal que estuviere conociendo en dicho procedimiento”, debiendo
entenderse por tal, cualquier procedimiento jurisdiccional, a tenor de lo que
viene de señalarse respecto de la redacción asignada al art. 508 del C.G.P.”[79].
2.3. La
excepción de inconstitucionalidad de la ley es admisible en los procesos
jurisdiccionales que se tramitan ante el TCA
2.3.1. Participo
de la tesis que antes denominé “positiva”, que entiende admisible la vía de
excepción en los procesos jurisdiccionales ante el TCA.
Trataré de exponer brevemente los argumentos que me
definen a favor de esta posición.
En
el régimen de la Constitución de 1934 la discusión respecto a los procesos
jurisdiccionales no judiciales no se planteaba, ya que el texto habilitaba el
pedido de declaración de inconstitucionalidad (art. 233) en cualquier “proceso”, o “proceso contradictorio” (art. 234).
Por eso, como dice VÉSCOVI, bajo ese régimen se admitió el
planteo de la excepción en un caso famoso ante la Corte Electoral[80].
El advenimiento de la Constitución de 1952 fue el que generó
la duda sobre el tema, al consagrar soluciones luego confirmadas por la
Constitución de 1967.
El texto del art. 258 vigente establece que la vía de
excepción se podrá oponer “en cualquier
procedimiento judicial”; y, como ya vimos, el inciso siguiente dice que “El Juez o Tribunal que entendiere en cualquier
procedimiento jurisdiccional, o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
en su caso, también podrá solicitar de oficio la declaración de
inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, antes de dictar
resolución”.
Textos ante los cuales, literalmente, parece excluirse de
los procesos ante el TCA – jurisdiccionales, pero no judiciales – a la vía de
excepción.
2.3.2. Sin
embargo, no creo que sea razonable aferrarse tan fuertemente al tenor literal
del texto.
Como
es sabido, cuando se trata de interpretar la Constitución, existe una razón
fundamental para que el intérprete no se separe – en principio – del texto: que
nuestras Constituciones, salvo la primera, no proviene de Asambleas
Constituyentes sino de actos plebiscitarios. Entonces, si el cuerpo electoral
ha votado un texto y nada más que ese texto, se supone que lo ha entendido, y
al mismo debe atenerse el intérprete[81].
Sin
embargo, se entiende también admisible un análisis contextual con otras normas
formalmente constitucionales, e incluso una interpretación teleológica, con
ciertos límites[82].
Por
cierto que, además, en la interpretación contextual debe tenerse en cuenta los
principios generales del Derecho Constitucional; entre ellos, naturalmente, el
principio de igualdad[83].
Y
bien: en este tema existen elementos del contexto y principios que nos deben
llevar a prescindir del texto.
Sin
necesidad de alejarnos del tema, basta advertir que el mismo numeral 2º del
art. 258 de la Constitución denomina a esta vía “excepción”. Y bien: aunque literalmente la excepción es una actitud del demandado, lo que llevaría a excluir
de esta vía al actor o al tercero (salvo, en este último caso, que actúe como
coadyuvante del demandado), con excepción de una postura inicialmente
restrictiva de MORETTI[84],
se entiende pacíficamente que la vía puede proponerse por cualquier interesado
principal (actor, demandado o tercero)[85].
Al postular esta solución la doctrina y la jurisprudencia se apartan del
sentido técnico del texto, y postulan una interpretación extensiva
absolutamente razonable.
Es
que muchas veces la Constitución utiliza expresiones técnicas sin demasiada
rigurosidad, por lo que el apartamiento del tenor literal resulta necesario.
Esto ocurre, con cierta frecuencia, con expresiones propias del Derecho
Procesal: se habla de “acusado”, para
referir al indagado (arts. 16 y 20, p. ej.); de “acción”, para aludir a la pretensión (arts. 309 y 312, p. ej.); de
“jurisdicción”, en vez de la
técnicamente correcta, competencia (art. 309, p. ej.). En los dos últimos casos
la precisión técnica no cambia el sentido; pero en el primero sí, ya que al
aplicar esas garantías a cualquier indagado (imputado en sentido amplio, en el
moderno Derecho Procesal Penal) se está interpretando extensivamente el texto
de la Constitución.
Entonces,
si existen razones para apartarse del tenor literal – y en el caso existen,
como veremos – podemos postular un sentido más amplio de la expresión “procedimiento judicial”.
2.3.3. Tampoco
me parece decisiva la referencia al inc. 2º del art. 258 num. 2º.
Es
verdad que allí se menciona primero el “procedimiento
judicial” que se tramita ante un Juez o Tribunal y luego el procedimiento
ante el TCA. Sin embargo, creo que la intención no fue excluir a los procesos
ante el TCA de la calificación “judicial”, sino más bien dejar en claro que el
TCA estaba comprendido en esta vía de oficio. En efecto, la Constitución muchas
veces dice “juez” para aludir a los titulares de los órganos del Poder
Judicial, por lo que el agregado del TCA resulta meramente aclaratorio.
Si
la interpretación de la tesis negativa es correcta, la vía de oficio sería
inadmisible en todos los procesos jurisdiccionales no judiciales distintos a
aquellos que se tramitan ante el TCA, puesto que ni serían “judiciales” y, a
diferencia de los procesos ante el TCA, no estarían mencionados expresamente. A
mi juicio, la expresión “judicial”, en este inciso, como en el anterior,
refiere a todos los procesos jurisdiccionales; y si se mencionó al TCA fue
solamente a los efectos disipar cualquier duda de la procedencia de la vía de
oficio en ese caso.
2.3.4. Entiendo
que la solución negativa viola el principio de igualdad; por lo que, el
estricto respeto a ese principio debe determinar nuestra preferencia por la
tesis positiva.
Para
fundar mi aserto quiero significar que entre aquellos que considero verdaderos
principios procesales[86]
existen dos íntimamente relacionados: el que denomino de la universalidad del
acceso al proceso jurisdiccional[87]
y el de igualdad procesal.
De acuerdo al primer principio, toda persona tiene
derecho a acceder a un órgano jurisdiccional para la tutela de sus derechos
subjetivos e intereses legítimos, cuando se afirma que estos derechos o
intereses fueron desconocidos o violados. En definitiva, es el derecho que
tiene cualquier persona de acceder al tribunal para la eliminación de su
insatisfacción jurídica. Este principio tiene dos
dimensiones: la universalidad del acceso en sentido subjetivo (todas las
personas pueden acceder al tribunal) y en sentido objetivo (todas las
pretensiones jurídicamente posibles pueden ser propuestas al tribunal).
Por
otra parte, el principio de igualdad procesal – que deriva del más general de
igualdad – asegura un acceso igualitario a la jurisdicción: todos tenemos el derecho
a acceder al proceso jurisdiccional en las mismas condiciones.
En
la tesis negativa, los interesados principales de los procesos jurisdiccionales
ante el TCA no estarían en igualdad de condiciones con los interesados
principales de otros procesos jurisdiccionales: en efecto, a diferencia de
estos últimos, la vía indirecta de excepción les estaría vedada, y sólo podrían
provocar la vía indirecta de oficio, que en último término depende de una
decisión del Tribunal.
Se
afirma que, de todos modos, dispondrían de una vía de acceso sujeta a su sola
voluntad: la vía directa de acción ante la SCJ. Sin embargo, no puede obviarse
que ello supone promover un nuevo proceso separado[88],
que por otra parte – si se admitiera, por lo que veremos enseguida – no tendría
aptitud suspensiva sobre el proceso ante el TCA[89].
El
obstáculo para admitir la vía directa en este caso podría derivar de una
lectura también literal de los textos reglamentarios. En efecto, el CGP, al
reglamentar el proceso de inconstitucionalidad excluye la vía de acción cuando
exista “procedimiento jurisdiccional
pendiente” (art. 510 num. 1º)[90].
La
SCJ ha aplicado esta norma para rechazar planteos de inconstitucionalidad,
precisamente en casos en que existía un proceso contencioso administrativo de anulación
en trámite[91].
Y
bien: si por un lado el TCA entiende que la vía de excepción es inadmisible,
por no estar prevista expresamente en el texto constitucional y no estar
comprendida en la expresión “procedimiento judicial”, y si por otro la SCJ entiende
que la vía de excepción sí es admisible en el TCA y, al existir un proceso
jurisdiccional pendiente, no cabe la vía de acción, al justiciable que litiga
ante el TCA sólo le quedaría una de las tres vías que la Constitución promete:
la vía de oficio, cuya promoción depende exclusivamente de la voluntad del
Tribunal.
Entre
una interpretación que hace prevalecer el derecho a acceder a un proceso
jurisdiccional (el de inconstitucionalidad por vía de excepción) y otra que
elige el tenor literal en desmedro de aquél derecho, creo que debe prevalecer
la primera.
4. (Conclusión)
Sin
dudas, la cuestión es polémica. Para confirmarlo, basta leer las distintas
sentencias del TCA sobre el punto y sus respectivas discordias, ampliamente
fundadas en importantes autores del Derecho Constitucional y Procesal patrio. A
mi juicio, en la ponderación de los distintos elementos interpretativos, debe
preferirse la tesis positiva, que postula la admisibilidad de esta vía de
inconstitucionalidad, en iguales condiciones que en cualquier otro proceso
jurisdiccional.
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[1] Ponencia presentada en las IX Jornadas Académicas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en Homenaje a Dardo PREZA RESTUCCIA. Esta primera parte se basa
en mi ponencia a las XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal (v.: “Los
medios impugnativos de las resoluciones judiciales en el proceso contencioso
administrativo de anulación”, en XVI
Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, pp. 37-55), a la que he agregado nuevas
reflexiones y referencias.
[2] Prof. Ad. de Derecho
Procesal en la Universidad de la República. Prof. Ag. de Derecho Procesal en la
Universidad Católica del Uruguay. Magister en Derecho Procesal por la
Universidad Nacional de Rosario – Argentina, y doctorando por la misma
Universidad.
[3] V.: Los recursos en el proceso penal, Ed. Universidad Ltda., Mdeo.,
1988; Los recursos en el Código General
del Proceso, Ed. Universidad Ltda., Mdeo., 1990; y “La apelación automática
y el 'non reformatio in peius'”, Revista
de Técnica Forense, Nº 12, FCU, Mdeo., 2003, pp. 109-110.
[4] BARRIOS DE ÁNGELIS, Dante, Teoría del proceso, Depalma, Bs. As.,
1979, p. 244.
[5] BARRIOS DE ÁNGELIS, Dante, El proceso civil, vol. 1, Idea, Mdeo,
1989, pp. 224-225.
[6] En trabajos anteriores la
definía como el “examen” de la admisibilidad y/o fundabilidad de los actos
procesales; la palabra comprobación me parece más exacta, ya que supone una
verificación de la existencia o ausencia de los requisitos que determinan la
admisibilidad y la fundabilidad de los actos.
[7] Sobre la distinción entre
los medios impugnativos como género y los recursos como especie, así como por
ulteriores referencias, v., p. ej.: VÉSCOVI, Enrique, “Los recursos”, en Curso de Derecho Procesal, t. II, 2ª ed. actualizada, obra colectiva del IUDP, FCU, Mdeo.,
1987, p. 328; TARIGO,
Enrique, Lecciones de Derecho Procesal
Civil, t. II, 2ª ed., FCU, Mdeo., 1998, pp. 223-225; LANDONI SOSA, Ángel
(Director), GOMES, Fernando, VALENTIN, Gabriel, PRATO, Magdalena, GARDERES,
Santiago y GONZÁLEZ, María Eugenia, Código
General del Proceso. Comentado, anotado, con jurisprudencia, vol. 2 B, B de
f, Mdeo., 2004, pp. 839-841.
[8] Sin perjuicio de ello, la CR
prevé la posibilidad de restringir la
competencia del TCA mediante ley, creando órganos inferiores (art. 320) y aún
de extender su competencia mediante
ley, atribuyéndole la tramitación de los procesos contencioso administrativos
de reparación (art. 312, primer inciso, que indica que la “acción” de reparación se interpondrá “ante la jurisdicción que la ley determine”, referencia genérica
que habilita al legislador a atribuir esa competencia a cualquier órgano
jurisdiccional, que eventualmente podría ser integrante del propio sistema orgánico
del TCA).
[9] En este sentido: ABAL OLIÚ,
Alejandro, “Aplicación del C.G.P. a los procesos principales no regulados en su
texto”, en Estudios del Código General
del Proceso, t. I, 2ª ed. ampliada y actualizada, FCU, Mdeo., 1995, p. 187;
TARIGO, Enrique, Enfoque procesal del
contencioso administrativo de anulación, 1ª ed., FCU, Mdeo., 1999, p. 36;
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, Contencioso
administrativo, 1ª ed., FCU, Mdeo., 2007, p. 308; DELPIAZZO, Carlos,
“Derecho Administrativo general”, vol. 2, 1ª ed., Amalio M. Fernández, Mdeo.,
2013, p. 351.
[10]
Recientemente, BUSCHIAZZO sostuvo decididamente que se aplica el CGP, por la
remisión del art. 104 de la LOTCA (“Plazos procesales. Reflexiones teóricas a
partir del estudio de algunos problemas prácticos”, en XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal cit., pp. 28-29). En
postura similar, SOBA indica que debe aplicarse supletoriamente el CGP, por ser
la solución que se ajusta a lo señalado por el art. 104 de la LOTCA (“La prueba
pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo
de anulación”, en XVI Jornadas Nacionales
de Derecho Procesal cit., pp. 112-113, y nota 42). SIMÓN se adhiere a esta
lectura, en tanto postula que en la expresión “modificativas” puede
considerarse comprendido al CGP (“XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal.
Paysandú, 16 a 18 de mayo de 2013. Relato de las ponencias presentadas. Tema I:
proceso contencioso administrativo de anulación y de reparación”, RUDP, 2/2012, p. 1124). V., también:
SÁNCHEZ CARNELLI, Lorenzo, “El
Código General del Proceso en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Revista de Derecho Público, FCU, Año 9,
Nº 18, 2000, pp.113-123. Por su parte DURÁN MARTÍNEZ sostiene que en los
puntos no regulados por el CPC y sus modificativas podría tener aplicación en
subsidio el CGP “en lo que sea
conciliable con las características del proceso anulatorio” (además de la
op. cit., en la nota anterior v.: “Control y cumplimiento de la decisión
jurisdiccional”, en IV Jornadas
Académicas en Homenaje al Prof. Dr. Mariano R. Brito. Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, 1ª ed., FCU, Mdeo., 2010, pp. 77-89). BRUNO
MENTASTI y AMO, en tanto, entienden que el CGP no se aplica a este proceso, “sin perjuicio de su subsidiariedad como
criterio orientador” (“Proceso contencioso administrativo de anulación y
reparación”, en XVI Jornadas Nacionales
de Derecho Procesal cit., pp. 85-86).
En
el ámbito institucional, un anterior titular del PECA sostuvo la derogación
plena del CPC y postuló la aplicación del CGP en todo lo no previsto por la
LOTCA y sus modificativas (dictamen 171/91, de 22-3-1991). V. el dictamen,
otros pronunciamientos y comentario: CANCELA, Margarita y ZAÍNO, Daniel,
“Aplicación del Código General del Proceso en el proceso contencioso
anulatorio”, Anuario de Derecho Administrativo, t. VI, FCU, Mdeo., 1998, pp.
115-120. El propio TCA ha oscilado en este tema, sosteniendo a veces la
posibilidad de acudir al CGP por vía de remisión y, en otras ocasiones, la
imposibilidad de aplicar el CGP, salvo en supuestos de silencio del propio CPC
y sus modificativas.
Como
indico en el texto, no tengo el honor de compartir las posiciones que admiten
la aplicación del CGP por vía de remisión del art. 104 de la LOTCA, aunque
admito que en caso de “vacíos” pueda acudirse a alguna de sus disposiciones,
por ser “norma análoga”. Sin perjuicio de lo cual, obviamente, comparto la
urgente necesidad de reformar la regulación de la LOTCA y admitir, en esa
futura regulación, una remisión en lo no previsto y en lo pertinente, al CGP.
[11] V.: ABAL OLIÚ, Alejandro,
“Aplicación del C.G.P. a los procesos principales no regulados en su texto”
cit., pp. 184-185.
[12] TARIGO, Enrique, Enfoque procesal del contencioso
administrativo de anulación cit., p. 36.
[13] El sistema de integración
aplicable sería el del art. 16 del Título Preliminar del CC, por remisión del
art. 84 del CPC.
[14] Sobre el análisis de otros
recursos y medios impugnativos remitimos al lector a nuestro artículo “Los
medios impugnativos de las resoluciones judiciales en el proceso contencioso
administrativo de anulación” antes citado.
[15] Sobre la diferencia entre
principios y reglas procesales v., de mi autoría, Principio de congruencia y regla iura novit curia, 1ª ed., FCU,
Mdeo., 2013, pp. 39-42. En este caso se trataría de reglas especiales.
[16] V. el
relevamiento jurisprudencial de BARBOSA y ROMERO (“Particularidades del
contencioso anulatorio desde la perspectiva de la jurisprudencia”, Revista de Derecho y Tribunales, Nº 17,
Amalio M. Fernández, Mdeo., 2011, p. 218).
[17] Para GUASP los recursos ordinarios son aquellos que,
como indica su nombre, se dan con cierto carácter de normalidad dentro del
ordenamiento procesal, no exigen motivos específicos para su interposición ni
limita los poderes judiciales de quien los dirime en relación a los poderes que
tuvo el órgano que dictó la resolución recurrida; en cambio, los recursos extraordinarios se configuran
de un modo mucho más particular y limitado, exigen motivos determinados y
concretos y, en ellos, el órgano jurisdiccional no puede pronunciarse sobre la
totalidad de la cuestión litigiosa, sino solamente sobre aquellos sectores
acotados de la misma que la índole del recurso establezca particularmente (Derecho Procesal Civil, t. I, 3ª ed.,
corregida, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968, p. 712).
[18] TARIGO, Enrique, Enfoque procesal del contencioso
administrativo de anulación cit., p. 63.
[19] TCA, s. 428/2006, LJU, www.laleyonline..com.uy, ref. UY/JUR/697/2006.
En ese caso el actor interpuso recurso de reposición contra la sentencia que
hizo lugar a la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. El
Tribunal indicó que dicho recurso no era admisible; y que, aun cuando admitiera
el recurso de revisión por la canjeabilidad del medio impugnativo, no existían
nuevos elementos de juicio que habilitaran la revocación de la sentencia. A
nuestro juicio el recurso de reposición era perfectamente admisible.
[20] Por eso, si se resuelve sin
un previo traslado no hay nulidad: TCA, s. 1008/2011, RUDP, 1/2012, c.
635.
[21] Sobre la solución del CPC
v.: COUTURE, Eduardo, COUTURE, Eduardo J., Procedimiento 1º, t. III, “Juicio
ordinario”, Organización Taquigráfica Medina, Mdeo., 1948, p. 883; VÉSCOVI, Enrique, “El
recurso de reposición”, en Curso de Derecho Procesal, t. II cit., pp. 333-334. En
el CGP la solución es diferente (art. 247).
V.: TCA, s. 962/2011, RUDP,
1/2012, c. 633.
[22] GELSI
BIDART, Adolfo, “El recurso de revisión contra las sentencias del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo”, RDJA,
t. 53, pp. 114-116; GIORGI, Héctor, El
contencioso administrativo de anulación, Mdeo., 1958, p. 219; LANDONI SOSA,
Ángel, El proceso contencioso
administrativo de anulación, Acali Ed., Mdeo., 1977, p. 133.
[23] Las dos causales del art. 27 de la ley 3.246 que aludían
a defectos de incongruencia eran las siguientes: el caso en que “la sentencia hubiera recaído sobre cosas no
pedidas por las partes” (num.1º); y “cuando
en ellas se omitiere proveer sobre alguno de los casos de la demanda o de la
reconvención si la hubiere” (num. 2º).
[24] En ese sentido indica
VÉSCOVI que el recurso que estamos estudiando “se acerca más” al previsto en el art. 27 de la ley 3.246, “con la única diferencia que no se mencionan
causales expresas, sino que se hace una remisión genérica a “nuevos elementos
de juicio” (…)” (Derecho Procesal,
t. VI (2ª parte), Ed. Idea, Mdeo., 1998, p. 221).
[25] En el mismo sentido:
TORELLO, Luis y VÉSCOVI, Enrique, “El nuevo régimen judicial”, Ed. Idea, Mdeo.,
1984, p. 80.
[26] V. GUASP, Jaime, Derecho Procesal Civil, t. I cit., p.
712.
[27] TCA, s. 246/2008, RUDP
1-2/2009, c. 490 (curiosamente la misma sentencia aparece, con una reseña más
amplia, en RUDP, 1-2/2010, c. 520); TCA, s. 309/2010, RUDP, 1/2011, c. 607.
[28] La LOTCA admite la
intervención espontánea coadyuvante simple con el demandado, cuando el tercero
tuviere algún derecho o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto, estableciendo el
procedimiento de la intervención (art. 55), sus requisitos y actuación (arts.
56 y 57). No se regula expresamente la intervención provocada. Sin embargo, es
frecuente que la parte demandada denuncie la existencia de algún tercero con un
derecho o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto, y
el Tribunal, en estos casos, admite pacíficamente la admisibilidad de la
citación.
[29] TCA, s. 703/2009, RUDP,
1-2/2010, c. 519.
[30] Por ejemplo, si el demandado
coadyuvado consintió expresamente la sentencia, parecería que el tercero
coadyuvante simple ya no podría recurrir.
[31] BARBOSA, Ximena y ROMERO,
Romina, “Particularidades del contencioso anulatorio desde la perspectiva de la
jurisprudencia” cit., p. 219.
[32] TCA, s. 748/2007, RUDP,
1-2/2009, c. 489; TCA, s. 703/2009, RUDP, 1-2/2010, c. 521; TCA, s. 598/2010,
RUDP, 1/2011, c. 608.
[33] TCA, s. 446/2006, LJU, www.laleyonline.com.uy, ref. UY/JUR/698/2006,
con discordia; TCA, s. 609/2006, www.laleyonline.com.uy, ref. UY/JUR/711/2006; TCA, s. 928/2010, RUDP,
1/2011, c. 610; TCA, s. 1008/2011, RUDP, 1/2012, c. 635.
[34] TCA, s. 918/2011,
RUDP, 1/2012, c. 634. En este caso la sentencia impugnada rechazó la demanda
por caducidad, y al interponer el recurso se agregaron documentos que referían
a la cuestión de fondo. A nuestro juicio, en este tipo de casos el recurso
idóneo hubiera sido el de reposición.
[35] TCA, s. 857/2010, RUDP,
1/2011, c. 609.
[36] TCA, s. 34/06, LJU, t. 135, www.laleyonline.com.uy, ref. UY/JUR/414/2006.
[37] V., p. ej., TCA, s. 656/97,
RUDP, 3-4/1998, c. 572; TCA, s. 799/2001, RUDP, 4/2002, c. 485; TCA, s.
678/2004, RUDP, 4/2005, c. 861.
[38] En el mismo sentido:
BUSCHIAZZO FIGARES, Elisa, “Plazos procesales. Reflexiones teóricas a partir
del estudio de algunos problemas prácticos” cit., pp. 31-32. Aunque la autora postula con carácter
general la aplicación del CGP en virtud de la remisión del art. 104 de la
LOTCA, en este caso entiende que prima la solución especial.
[39] En este sentido: VÉSCOVI,
Enrique, Derecho Procesal, t. VI (2ª
parte) cit., p. 221.
[40] BARRIOS DE ÁNGELIS, Dante, El proceso civil, vol. 1 cit., p. 121.
El autor entiende que la razón de la persistencia de este vocablo en el CGP (p.
ej., en materia de recursos, arts. 245, 250, 262, 268, 269 y 281) se debe a la
profusión con que fue utilizada en el Proyecto COUTURE y – aunque ya en el
plano de las conjeturas – a una equivocada traducción del Tratado de ROSENBERG.
[41] En el mismo sentido, para el
plazo de apertura a prueba de los incidentes, v.: BUSCHIAZZO FIGARES, Elisa,
“Plazos procesales. Reflexiones teóricas a partir del estudio de algunos
problemas prácticos” cit., pp. 33-34.
[42] En cambio VÉSCOVI entiende
que no hay alegatos (Derecho Procesal,
t. VI (2ª parte) cit., p. 222).
[43] TORELLO, Luis y VÉSCOVI,
Enrique, El nuevo régimen judicial
cit., p. 81.
[44] Se incluyen obras que tratan
el tema de los medios impugnativos en los procesos contencioso administrativos
o que refieren a otros aspectos tratados en esta primera parte del trabajo.
[45] Se trataba de una ley que
excluía indemnizaciones por un período de guerra (sentencia del juez Hipólito
GALLINAL, 1874) y la ley de curso monetario forzoso (sentencia del juez Juan
VÁZQUEZ, 1875). V.: JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino, La Constitución Nacional, t. VIII, Mdeo., 1947, pp. 153 y ss.;
VÉSCOVI, Enrique, El proceso de
inconstitucionalidad de la ley, Cuadernos de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales, Nº 18, Mdeo., 1967,
pp. 45-48.
[46] Constitución de 1830, art.
152; Constitución de 1917, art. 176.
[47] Se descartó una solución
propuesta por el Dr. SECCO ILLA, que proponía que cuando la SCJ declaraba la
inconstitucionalidad lo comunicara al PL para que este decidiera si mantenía la
ley o la derogaba, y si en el plazo de un año no se pronunciaba, la decisión de
la SCJ producía efectos derogatorios.
[48] BAROFFIO y
ZERBINO, “La inconstitucionalidad de la ley en la jurisprudencia nacional”, LJU, t. 3, Sección 2, 1941, pp. 40-42.
[49] SCJ, s. del
23-12-1936, cit. por BAROFFIO y ZERBINO, “La inconstitucionalidad de la ley en
la jurisprudencia nacional” cit., p. 43.
[50] SCJ, dos
sentencias del 7-03-1937, con discordias del Ministro AGUIRRE GONZÁLEZ, cit.
por BAROFFIO y ZERBINO, “La inconstitucionalidad de la ley en la jurisprudencia
nacional” cit., pp. 43-44. Uno de los casos fue patrocinado por COUTURE, quien,
según señalan los autores, posteriormente modificó su opinión.
[51] SCJ, s. del
10-1938, cit. por BAROFFIO y ZERBINO, “La inconstitucionalidad de la ley en la
jurisprudencia nacional” cit., p. 44.
[52] BAROFFIO y ZERBINO, “La
inconstitucionalidad de la ley en la jurisprudencia nacional” cit., p. 44.
[53] Como advierte BARRIOS DE
ÁNGELIS, donde la legislación anterior aludía al “juez”, que técnicamente es un
agente del órgano; el CGP, invariablemente, dice “tribunal”, que,
correctamente, es un órgano (El proceso
civil, vol. I, Idea, Mdeo., 1989, p. 63). En rigor, como advierte ABAL
OLIÚ, el tribunal es la persona jurídica Estado uruguayo, que actúa a través de
los titulares de ciertos órganos (Derecho
Procesal, t. I, 3ª ed., FCU, Mdeo., 2008, pp. 233 y 252).
[54] Un tema complejo, y que ha
generado polémica, es si un tribunal arbitral puede solicitar una declaración
de inconstitucionalidad. No podemos ahora detenernos en este interesante
problema, que nos alejaría demasiado del propósito de este análisis.
[55] VÉSCOVI, Enrique, “El
proceso de inconstitucionalidad”, en Curso
sobre el Código General del Proceso, t. II, 1ª ed., obra colectiva del
IUDP, FCU, Mdeo., 1989, p. 237.
[56] Esta es la tesis de
CASINELLI, quien entendía que “no estando
facultados expresamente para ello, los órganos inferiores de la judicatura
contencioso administrativa no pueden poner de oficio ante la Suprema Corte de
Justicia la solicitud de inconstitucionalidad”. Como solución de lege ferenda proponía que la ley que
creara esos órganos reconociera la facultad de elevar el asunto que pendiera
ante ellos al TCA, para que éste, si lo estimara pertinente, solicitara la
declaración de inconstitucionalidad a la SCJ (“Vías y efectos de la solicitud de
declaración de inconstitucionalidad”, en Estudios
Jurídicos en memoria de Eduardo J. Couture, Mdeo., 1957, p. 139). V.
también: JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino, La
Constitución de 1952, t. IV, Ed. Taquigráfica Medina, Mdeo., 1965, pp.
821-822.
[57] TCA, s. 999/2010 (Dra. SASSÓN (d.), Dr. LOMBARDI, Dr. PREZA (r.), Dr.
HARRIAGUE (d.), Dr. MONSERRAT).
[58] CASSINELLI MUÑOZ, Horacio,
“Vías y efectos de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad” cit.,
pp. 131 y 135-136.
[59] ARLAS, José, “Protección
procesal de los derechos humanos”, LJU,
t. 64, Sección Doctrina, 1972, en www.lajusticiauruguaya.com.uy, nota 19. Sin embargo, el
autor decía que el texto “nos lleva a una
consecuencia seguramente no querida por el constituyente”.
[60] Dice el autor: “La vía de excepción se puede oponer en
cualquier procedimiento judicial, es decir que abarca a la jurisdicción
contenciosa y a la voluntaria que se tramita ante el Poder judicial (Justicia
Ordinaria). Se excluye, por lo tanto los procedimientos ante órganos
jurisdiccionales ajenos al Poder judicial, como por ejemplo la justicia
electoral a cargo de la Corte Electoral; justicia militar a cargo del Poder
Ejecutivo; los órganos inferiores del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”
(“El control de la constitucionalidad de las leyes en la República Oriental del
Uruguay”, LJU, t. 88, Sección
Doctrina, 1984, en www.lajusticiauruguaya.com.uy). La primera parte de este
párrafo es concluyente a favor de la tesis negativa; pero, curiosamente, en la
lista de exclusiones no incluye al propio TCA, lo que me genera alguna duda
sobre su posición.
[61] TCA, s. 101/2013 (GÓMEZ
TEDESCHI, PREZA (d.), HARRIAGUE, SASSÓN (r.), TOBÍA (d.)); TCA, s. 230/2014
(HARRIAGUE (r.), SASSÓN, GÓMEZ TEDESCHI).
[62] CASSINELLI MUÑOZ, Horacio,
“Vías y efectos de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad” cit.,
p. 131.
[63] CASSINELLI MUÑOZ, Horacio,
“Vías y efectos de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad” cit.,
p. 135.
[64] El argumento también es
mencionado por RISSO FERRAND; sin embargo, como diremos, el autor termina
pronunciándose a favor de la procedencia de la excepción (RISSO FERRAND,
Martín, Derecho Constitucional, 2ª
ed. ampliada y actualizada, FCU, Mdeo., 2006, p. 196).
[65] CASSINELLI MUÑOZ, Horacio,
“Vías y efectos de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad” cit.,
pp. 135-136.
[66] VÉSCOVI, Enrique, El proceso de inconstitucionalidad de la ley,
Mdeo., 1967, pp. 145-146; del mismo autor, “El proceso de
inconstitucionalidad”, en Curso sobre el
Código General del Proceso, t. II cit., p. 237. En este último artículo la
postulación es breve pero clara: el autor sostiene que la expresión “tribunal que entendiere en cualquier
procedimiento jurisdiccional”, del art. 509 num. 2º del CGP, comprende al
TCA; por lo que el mismo alcance le daba a la expresión “tribunal que estuviere conociendo en dicho procedimiento”, del
art. 510 num. 2º.
[67] BERRO ORIBE, Guido, “Del juicio extraordinario de inaplicación de
disposiciones legales por razón de constitucionalidad. (Arts. 256 a 260 de la
Constitución)”, Rev. de la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales, año XVI, Nº 2, Mdeo., abril-junio 1963, pp.
321-327.
[68] SAMPAY,
Arturo, La declaración de
inconstitucionalidad en el derecho uruguayo, Ed. Medina, Mdeo., 1957, pp.
63-65.
[69] SAYAGUÉS
LASO, Enrique, Tratado de Derecho
Administrativo, t. II, 4ª ed. puesta al día por Daniel H. MARTINS, Facultad
de Derecho y Ciencias Sociales y FCU, Mdeo., 1987, esp. pp. 618-619, nota 1.
[70] GIORGI,
Héctor, El contencioso administrativo de
anulación, Universidad de la República, Mdeo., 1958, p. 236, nota al pie
346.
[71] DURÁN
MARTÍNEZ, Augusto, “La declaración de inconstitucionalidad de las leyes por vía
de excepción y la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo”, en Estudios de Derecho
Constitucional, Ingranussi Ltda., Mdeo., 1998, pp. 21-46.
[72] RISSO FERRAND, Martín, Derecho Constitucional cit., p. 196.
Aunque el texto de RISSO FERRAND es citado por ambas tesis en las sentencias
que tratan el punto, es claro que el autor se termina inclinando por la tesis
que llamamos positiva.
[73] TCA, s.
999/2010 (SASSÓN (d.), LOMBARDI, PREZA (r.), HARRIAGUE (d.), MONSERRAT); s.
1013/2010 (SASSÓN (d.), LOMBARDI (r.), PREZA, HARRIAGUE (d.), MONSERRAT); s. 1014/2010 (SASSÓN (d.), LOMBARDI, Dr.
PREZA (r.), HARRIAGUE (d.), MONSERRAT); s. 1040/2010 (SASSÓN (d.), LOMBARDI,
PREZA, HARRIAGUE (d.), MONSERRAT); s. 1055/2010 (SASSÓN (d.), LOMBARDI, PREZA
(r.), HARRIAGUE (d.), MONSERRAT); s. 50/2011 (MONSERRAT (r.), LOMBARDI, PREZA,
HARRIAGUE (d.), SASSÓN (d.)); s. 64/2011 (MONSERRAT, LOMBARDI, PREZA, HARRIAGUE
(d.), SASSÓN (d.)); s.258/2011 (MONSERRAT, LOMBARDI, PREZA (r.), HARRIAGUE
(d.), SASSÓN (d.)); s. 283/2011 (PREZA, MONSERRAT, LOMBARDI, HARRIAGUE (d.),
SASSÓN (d.)).
[74] SCJ, s. 4819/2011
(GUTIÉRREZ, VAN ROMPAEY, CHEDIAK, LARRIEUX, RUIBAL).
[75] VÉSCOVI, Enrique, El proceso de inconstitucionalidad de la ley
cit., p. 145.
[76] TCA, s. 999/2010
citada.
[77] DURÁN
MARTÍNEZ, Augusto, “La declaración de inconstitucionalidad de las leyes por vía
de excepción y la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”
cit., pp. 28-30.
[78] RISSO FERRAND, Martín, Derecho Constitucional cit., p. 196.
[79] TCA, s. 999/2010
citada.
[80] VÉSCOVI, Enrique, El proceso de inconstitucionalidad de la ley
cit., p. 146.
[81] V., por todos: JIMÉNEZ DE
ARÉCHAGA, La Constitución Nacional,
t. I, Cámara de Senadores, Mdeo., 1992, pp. 144 y 153; RISSO FERRAND, Martín, Derecho Constitucional cit., pp. 62 y
76.
[82] RISSO FERRAND, Martín, Derecho Constitucional cit., pp. 64-79.
El autor recuerda las ideas de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, CASSINELLI MUÑOZ y ESTEVA y
jurisprudencia de la SCJ.
[83] JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, La Constitución Nacional, t. I cit., pp.
149-153; RISSO FERRAND, Martín, Derecho
Constitucional cit., pp. 77-78.
[84] MORETTI,
Raúl, “La inconstitucionalidad de las leyes y su declaración por el Poder
Judicial”, LJU, t. 47, Sección
Doctrina, 1963, p. 135. Esta fue la tesis inicial del TCA (LJU, t. 35, c. 4490
y c. 4513).
[85] V., por todos: VÉSCOVI,
Enrique, El proceso de
inconstitucionalidad de la ley, Mdeo., 1967, pp. 153-155; del mismo autor,
“El proceso de inconstitucionalidad”, en Curso
sobre el C.G.P., t. II cit., p. 237.
[86] Es decir, aquellos que
resultan imprescindibles a la idea de proceso jurisdiccional, y no admiten
contrario (v., de mi autoría, Principio
de congruencia y regla iura novit curia cit., pp. 39-42).
[87] Que a veces se denomina
principio del “acceso universal”, de la “inexcusabilidad” o, en la doctrina
brasileña, de la “inafastabilidade de
jurisdiçao”.
[88] En efecto, si bien la vía de
excepción genera un proceso también principal (aunque a veces, erróneamente, se
diga que es accesorio, o aún incidental), lo cierto es que se propone
conjuntamente con otro acto del proceso ante el TCA (la demanda, por ejemplo).
En cambio, en la vía de acción se requiere presentar otra demanda, ante la SCJ.
[89] En efecto, si bien en el
proceso principal por vía de acción se admite la adopción de una medida
provisional de suspensión de los efectos de la ley, no sería admisible que la
SCJ ordenara, en esa vía, la suspensión del proceso ante el TCA.
[90] Aunque se ha sostenido que
esta solución del CGP es inconstitucional, ya que la limitación no surge del
texto constitucional (RISSO FERRAND, Martín, Derecho Constitucional cit., pp. 197-198). De todos modos, esa
cuestión deberá decidirla la SCJ en cada caso concreto.
[91] SCJ, s.
1081/2013 (CHEDIAK, LARRIEUX, RUIBAL) y s. 851/2014 (CHEDIAK, CHALAR, LARRIEUX,
PÉREZ MANRIQUE, RUIBAL). En esta última sentencia se señala: “Como fuera señalado por la parte demandada, y en el dictamen
del Sr. Fiscal de Corte existiendo un proceso en trámite (acción de nulidad
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, según manifestó el propio
actor a fs. 10), y atendiendo a lo dispuesto en el art. 510 nal. 1 del C.G.P.,
la declaración de inaplicabilidad promovida por vía de acción ante la
Corporación no resulta procedente para solicitar la declaración de
inconstitucionalidad de la normativa cuestionada, por lo que corresponde su
rechazo”. Agradezco a los Dres. Ricardo MARCHISIO y
Marcelo PATRITTI que me refirieron esta jurisprudencia de la Corte que
confirman lo que yo manejé en las Jornadas como hipótesis probable.
[92] Se incluyen obras que
refieren al proceso de inconstitucionalidad de la ley o a otros aspectos
tratados en esta segunda parte del trabajo.
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