El anteproyecto de LUC: modificaciones al sistema procesal penal

Presentación

Esta nueva entrada al Blog recoge algunos comentarios sobre el anteproyecto de Ley de Urgente Consideración (a partir de ahora: "LUC"), que realicé en estos días a través de "hilos" en mi cuenta de Twitter @gvalentin_. Mantengo el carácter coloquial del texto, para facilitar su consulta por personas que no frecuentan habitualmente textos jurídicos. 

El borrador de LUC ha generado variados comentarios. Algunos serios y razonables; otros, de los otros. De todos aprendí algo. A partir de ahora van algunas humildes ideas desde mi formación: primero, sobre las proyectadas modificaciones al CPP, luego, sobre las proyectadas modificaciones a la Ley de Procedimiento Policial (LPP). 

Las modificaciones al CPP que se proyectan 

- Colaborador y agente encubierto: el art. 12 LUC extiende esta figura, antes prevista para los Juzgados competentes en crimen organizado, a todos los Juzgados penales. La primera figura habilita al Ministerio Público a acordar con los colaboradores la reducción de la pena o e incluso no perseguir penalmente.

La decisión política de ampliar los supuestos de disposición no parece del todo coherente con la decisión de suprimir el principio de oportunidad, eliminar la suspensión condicional del proceso y limitar el abreviado.

Una precisión adicional: el art. 12 LUC menciona los arts. 6 y 7 de la ley 18.494, actualmente derogados por el art. 79 de la ley 19.574; la remisión debió ser a los arts. 63 y 64 de la ley 19.574.

- Principio de oportunidad: el art. 16 LUC suprime este principio, actualmente regulado en el art. 100 del CPP.
En primer lugar, debo relevar una discordancia a corregir: más adelante en el borrador, el art. 87 LUC dice que el Consejo de Política Criminal y Penitenciaria a crearse, entre otros cometidos, deberá asesorar sobre los lineamientos para aplicar el principio. La solución es incoherente con la derogación proyectada en el art. 16: si el principio desaparece del sistema, esa competencia del Consejo deberá eliminarse.

El principio de oportunidad, en su configuración actual, habilita a la Fiscalía a no perseguir en tres supuestos regulados en el 100 CPP. Más allá de los detalles de esa regulación, se trata de supuestos en los que no resulta razonable perseguir, y la ley establece un control judicial de la aplicación del principio, incluso a pedido de la víctima y el denunciante.

El instituto se fundamenta en que el sistema penal siempre es selectivo (es imposible perseguir siempre todos los delitos), y en todo caso es mejor que existan supuestos de oportunidad objetivos, debidamente reglados y controlables a que la selección sea subjetiva (sujeta a la valoración de cada operador, sin un marco previo), arbitraria y por esas mismas razones incontrolable.

Ese riesgo aumenta por el nuevo texto del art. 54 CPP, a darse por el art. 17 LUC. Con ese nuevo texto podría entenderse que la policía puede decidir si comunica o no a la Fiscalía, según que la conducta sea grave o no, aún cuando se trate de un hecho con apariencia de delito.

Esto significaría consagrar un principio de oportunidad de aplicación policial, sin causas específicas. La ley 19.653 ya había dado un nuevo texto al art. 51, y generaba este riesgo (v. mi opinión en carp. 1092/2018, Com. de Const. y Leg., Distribuido 1898, sesión de 24-05-18). Este nuevo texto potencia la posibilidad de que se entienda que la policía es quien decide cuándo pasar el caso a la fiscalía, en función de su valoración de la gravedad, y de ser así sería un importante retroceso (V. mi trabajo sobre "Las partes", Curso del CPP del IUDP, 2ª ed.)

Control de identidad: el art. 18 LUC deroga el control de identidad regulado en los arts. 55 y 56 del CPP. Sin embargo, el mismo instituto se consagra en el art. 41 LUC, que da nuevo texto al art. 43 de la Ley de Procedimiento Policial (LPP).

Es importante recordar que el control de identidad no aparece con la LUC: había sido reimplantado por la LPP de 2008. La modificación proyectada es que se vuelve a la regulación en la LPP, que como veremos consagra un control más amplio que - como veremos - no me parece razonable.

Instrucciones generales: el art. 19 LUC modifica el art. 57 CPP para establecer que las instrucciones generales no pueden afectar la independencia de cada fiscal.
Solo formularé dos precisiones.
La primera: en el régimen vigente es claro que la independencia del fiscal en cada caso no puede afectarse por una instrucción general.

La segunda, que ese art. 57 CPP solo refiere a las instrucciones con cierto contenido: las que refieren a los procedimientos de la policía. Si se quiere darle un alcance general deben mencionarse las normas generales (v. ley 19.483) que regulan las instrucciones generales, y otras dispersas en el texto del CPP.

Declaraciones del imputado en sede policial: el art. 20 LUC regula las declaraciones del imputado en sede policial, del art. 61 CPP. Este artículo solo habilitaba a la policía a interrogar al imputado sobre su identidad, y a recibir, en supuestos excepcionales, la declaración del imputado (cuando el fiscal no podía).

El nuevo texto habilitaría todo tipo de interrogatorio del imputado: para averiguar, investigar, obtener "prueba" y aclarar el hecho. Esta autonomía policial es contraria al régimen que quiso consagrar el CPP, de dirección fiscal de la investigación.

El tema da para mucho, pero entiendo que la solución es muy negativa, y además sería contradictoria con otras disposiciones del CPP, lo que generará problemas interpretativos. En la misma comparecencia a la Cámara de Representantes antes citada analicé este mismo tema.

Se debió consagrar expresamente el derecho a la defensa en esas declaraciones en sede policial. De todos modos, entiendo que ese derecho deberá respetarse, por aplicación de los principios y de otras disposiciones del CPP.

Registros: el art. 21 LUC modifica la medida de registro (189 CPP).
En primer lugar, aumenta el plazo que se dispone para mantener "retenidas" a las personas halladas en el lugar del hecho, o a aquellas que se le ordenó comparecer, de 2 a 4 horas. A mi juicio, la autorización a "retener" - ya consagrada en el texto vigente - es inconstitucional.

El art. 22 LUC modifica el registro de personas del art. 190 CPP, y el art. 23 el registro de personas, vestimenta, equipaje, vehículo, del art. 59 CPP. El sentido es, nuevamente, dar mayor autonomía a la policía. Me remito a lo que señalé al mencionar la modificación al art. 61.

Proceso abreviado: el art. 25 LUC modifica el proceso abreviado.
Actualmente esta vía corresponde cuando la pena mínima no sea superior a 6 años de penitenciaría; en el borrador de la LUC se prevé cuando la máxima no es superior a 3 años.

Se trata de un tema que requiere un análisis profundo; en este breve análisis solo formulo algunas anotaciones.
A mi juicio la limitación proyectada significará, en los hechos, reducir esta figura al máximo, o casi eliminarla. Debe recordarse que hoy esta es la vía para componer la mayoría de los casos penales que llegan al sistema.

El proyecto no aborda otros aspectos en los que tal vez debió ingresar. El año pasado, junto a Abal, Montano y Garderes preparamos un proyecto de modificación al proceso abreviado, que luego fue tomado por el Senador Ope Pasquet.

El art. 26 LUC deroga el art. 273.6 del CPP, sobre proceso abreviado. Es innecesario, porque el art. 27 LUC da nuevo texto a todo el art. 273.

El art. 27 LUC modifica el art. 273 CPP y da más margen al fiscal para negociar el acuerdo, lo que es lógico ante la drástica limitación de los casos en que se puede acordar. Ahora podría atenuarse la pena a requerir sin el límite del tercio.

Proceso extraordinario: el art. 28 LUC agrega el art. 273 bis al CPP, para consagrar el proceso extraordinario.
Esta figura existía en CPP original y fue sustituida por el proceso abreviado.
La restauración de esta figura en el texto legal tiene un fundamento claro: de otra forma, al limitarse tanto el proceso abreviado, a falta de otras alternativas, la solución de los conflictos penales siempre se daría por la vía del juicio ordinario.

En el proyecto que mencioné antes preveíamos un proceso simplificado, con una regulación más ajustada al nuevo sistema.

En cuanto a la procedencia, se admite cuando lo pide el fiscal por entender suficiente la prueba reunida. Si la defensa no se opone, el juez debe acceder al pedido fiscal de ir a esta vía; pero si se opone es el juez el que decide. ¿En base a qué? ¿Debe juzgar si el fiscal tiene suficientes pruebas? ¿Cómo hacerlo sin perder su rol de tercero imparcial?
La regulación es muy defectuosa. Solo por mencionar algunos puntos:
(i) La ley refiere a una audiencia preliminar que ya no existe en la regulación vigente. De acuerdo a lo que dispone el art. 5º de la ley 19.436, debería entenderse que se quiso referir a la audiencia de formalización.
(ii) Se consagra un sistema que no es ajustado a la idea de "juicio" del nuevo Código. En efecto, se produce prueba sin que exista una acusación y una defensa, y esos actos se reducen a ser una especie de escrito de alegato o de conclusiones, cuando la prueba ya se produjo.
Todo ello ocurre por copiar el régimen del proceso extraordinario del CPP original, que consagraba una estructura procesal muy cuestionada en su formulación.

Una nota final: el art. 29 LUC agrega el art. 273 ter al CPP. La regulación me parece defectuosa y tiene varias imprevisiones.

Libertad vigilada: el art. 32 deroga la libertad vigilada, ahora regulada en la ley 19.831. Esta solución, aunada a la eliminación de otras figuras, puede generar un importante aumento de personas privadas de libertad que el sistema, en sus condiciones actuales, difícilmente podría tolerar.

Suspensión condicional: el art. 33 deroga la suspensión condicional del proceso. Me remito a lo señalado al comentar el art. 32 LUC. Creo que la eliminación es negativa: lo que debe hacerse es trabajar en la aplicación práctica del instituto.

Modificaciones proyectadas a la LPP

Comunicación al fiscal: El art. 35 de la LUC modifica el art. 6 de la LPP, para ajustar su texto al sistema acusatorio (la comunicación se hace al fiscal, no al juez), y al 54 del CPP (v. art. 17 LUC) (4 horas). Lo cual es correcto. Lo malo, como ya señalé, es el texto proyectado del art. 54 CPP.

Control de identidad: como señalé antes, el art. 18 LUC deroga el control de identidad regulado en los arts. 55 y 56 del CPP. Sin embargo, el mismo instituto se consagra en el art. 41 LUC, que da nuevo texto al art. 43 de LPP.

También insisto en señalar que el control de identidad no aparece con la LUC: había sido reimplantado por la LPP de 2008, y luego regulado por el CPP, aunque con alcances distintos. La modificación del art. 41 LUC es que se vuelve a la regulación en la LPP.

El control de identidad se reimplantaría entonces con otro alcance, mucho más amplio, no vinculado a una investigación penal concreta. Este control de identidad puede terminar con una "conducción" a sede policial y comunicación a la fiscalía.

Esa autorización para "conducir" es una autorización para detener sin que exista flagrancia o semiplena prueba de delito y orden de juez. Estos son los únicos supuestos en que la Constitución autoriza la detención, por lo que la solución proyectada sería inconstitucional.

Detenciones: el art. 42 de la LUC modificaría el art. 48 de la LPP, para reimplantar la vieja "detención en averiguaciones" en su momento regulada por el decreto 690/980 (derogado por el art. 1 del decreto 109/005).

A mi juicio, la "conducción" y "mantenimiento" en sede policial por 24 horas, sin flagrancia o semiplena prueba y orden de juez, incluso respecto de eventuales testigos, también sería inconstitucional.

Otras: no me refiero a disposiciones sobre porte de armas, uso de la fuerza y otras disposiciones sobre actuación policial fuera del marco de una investigación, porque no refieren a mi específica formación procesal

A modo de conclusión

Como reflexión final, tres apuntes.

El primero, que estos comentarios solo persiguen un propósito de divulgación y aporte al debate, desde una mirada muy específica. 

El segundo, que lo más importante es que - afortunadamente - este anteproyecto no busca dejar de lado el sistema acusatorio, único que respeta la idea de proceso que la Constitución consagra. 

El tercero, que en cualquier caso, la modificación de un sistema procesal debe hacerse con mucho cuidado. La advertencia es especialmente importante en este caso: seguramente los estudiosos de la técnica legislativa, al mirar lo que ha sido el proceso de consagración del nuevo sistema procesal penal uruguayo, no encuentren otro ejemplo más claro de todo lo que no debe hacerse en estos casos. En una estructura normativa plena de zurcidos y remiendos, el agregado de nuevos remiendos, sin afinar la mirada, puede hacer que la prenda ya no pueda cumplir, satisfactoriamente, la función para la que fue creada.